VIII SA/Wa 698/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...].

Decyzją nr [...] z 10 lipca 2023 r. Prezydent Miasta R. (dalej jako "Prezydent" lub "organ I instancji") działając na podstawie art. 61 w związku z art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej jako "ustawa o pomocy społecznej" lub "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "Kpa") i zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta z dnia 21 marca 2022 r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Gminę Miasta R. działającą na prawach powiatu, ustalił opłatę Z. L. za pobyt ojca K. L. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. B. "D." K. w R. ul. [...] (dalej jako "DPS") w okresie od 2 stycznia 2023 r. do 28 stycznia 2023 r. w wysokości 1 554,31 zł. W uzasadnieniu wskazał, że K.L., decyzją z 30 grudnia 2022 r. skierowany został do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na okres 2 miesięcy, następnie decyzją z tej samej daty został umieszczony w DPS, gdzie przebywał do 28 stycznia 2023 r., tj. do dnia zgonu. Prezydent wyjaśnił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego, miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej, a zobowiązanymi do ponoszenia opłaty są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z zawartą umową oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Koszt utrzymania mieszkańca w DPS od 1 kwietnia 2022 r. do 31 marca 2022 r. wynosił 5 242,36 zł. Odpłatność K. L. w okresie od 2 stycznia 2022 r. do 28 stycznia 2022 r. wynosiła 1 057,05 zł. Pozostałą kwotę, zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, obowiązani byli pokryć: syn – M. L., syn Z. L., córka E. M., wnuczka G. F. i wnuk M. M.. Spośród wymienionych wyżej osób M. L., E. M. i M. M. nie kwalifikują się do ponoszenia opłaty, odpowiednio za pobyt ojca i dziadka w domu pomocy społecznej, co organ I instancji stwierdził w wydanych w stosunku do tych osób decyzjach. Pismem z 17 lipca 2023 r. Z. L.(dalej jako "skarżący") złożył od ww. decyzji odwołanie. Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy wniósł o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania m.in. wskazał, że ze swoim śp. ojcem K. L. nie utrzymywał żadnych kontaktów od ok. 40 lat, dlatego też żądanie od skarżącego opłaty za jego pobyt w DPS jest co najmniej rażąco sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podniósł, że decyzja o ustaleniu opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką, która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania, a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Prawodawca nie upoważnił organu do określania wcześniejszej daty jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. W przypadku przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej powinna być wydana stosowna decyzja, w której organ winien określić wysokość kwoty opłaty. Ta decyzja powinna być doręczona osobom zobowiązanym, aby mieli świadomość z jaką opłatą wiąże się pobyt w domu pomocy społecznej. Skarżący nigdy zaś takiej decyzji nie otrzymał, co stanowi błąd formalny. Skarżący wskazał, że ponoszenie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej powinno następować zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Istnienie takiej umowy jest niezbędnym elementem do tego aby po stronie gminy powstało uprawnienie do domagania się zwrotu poniesionych przez gminę wydatków. Bez zawarcia takiej umowy nie istnieje możliwość postawienia zarzutu niewywiązywania się z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej. Ponadto organ I instancji pominął fakt, że K. L. zmarł, a zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, jeśli istniałby obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej, to spoczywałby na spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń. Dalej skarżący podniósł, że organ miał obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat podlegających zwrotowi i co do wszystkich zobowiązanych. Tymczasem w niniejszej sprawie organ poprzestał na stwierdzeniu, że w stosunku do M. L., E. M. i M.M. zachodzą przesłanki do zwolnienia ich z ponoszenia opłat pomijając zupełnie powołanie dowodów potwierdzających istnienie tych przesłanek, jak również udział skarżącego w postępowaniu. Opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w domu pomocy społecznej nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności. Odnosić to należy także do sytuacji, w której określenie kwoty obciążającej osobę zobowiązaną następuje w drodze decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wyjaśnił, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten ustalany jest przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do 31 marca każdego roku (ust. 2). Zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. SKO wskazało, że obowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.s., są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym podmioty te nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, a następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu (art.61 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). W przypadku niemożności uiszczenia opłaty przez mieszkańca, cały lub częściowy koszt pobytu w domu pomocy społecznej pokrywają: małżonek, zstępni oraz wstępni, pod warunkiem spełnienia kryteriów dochodowych. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt. 2 u.p.s., wymienione wyżej osoby opłatę wnoszą, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium na osobę w rodzinie. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s., z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 ww. ustawy. Kolegium zauważyło, że w rozpoznawanej sprawie osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt K. L. w domu pomocy społecznej są: syn M. L., syn Z. L., córka E. M., wnuczka G. F. i wnuk M.M.. Spośród wymienionych wyżej osób M. L., E. M. i M. M. nie kwalifikują się do ponoszenia opłaty za pobyt K.L. w domu pomocy społecznej. W stosunku do tych osób organ wydał decyzje nr [...] z 8 maja 2023 r., nr [...] z 24 kwietnia 2023 r. i nr [...] z 24 kwietnia 2023 r. stwierdzające, że są osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt ojca i dziadka w domu pomocy społecznej oraz, że nie kwalifikują się do ponoszenia opłaty. W stosunku do G. F. decyzją z 10 lipca 2023 r. organ I instancji ustalił opłatę za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej w wysokości 1903,96 zł. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do skarżącego organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. W dniu 6 marca 2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy w trakcie którego ustalono, że w okresie objętym decyzją skarżący prowadził wspólne gospodarstwo domowe z żoną U. L.. Rodzina utrzymywała się z wynagrodzenia za pracę skarżącego, wynoszącego w styczniu 2023 r. 2 533,86 zł (zaświadczenie o zarobkach z 22 marca 2023 r.) oraz wynagrodzenia jego żony wynoszącego 4 174,75 zł (zaświadczenie z 21 marca 2023 r.). Łącznie dochód rodziny skarżącego w styczniu 2023 r. 6708,61 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 3356,31 zł. Dochód ten był wyższy od kwoty 1800,00 zł stanowiącej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i kwalifikował skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Stosownie zatem do art. 103 ust. 2 u.p.s. skarżącemu przesłana została propozycja zawarcia umowy z pouczeniem, że odmowa podpisania umowy skutkować będzie ustaleniem opłaty w drodze decyzji administracyjnej stosownie do art. 61 ust. 2d u.p.s. Pismo w tej sprawie zostało doręczone w dniu 19 czerwca 2023 r., jednak skarżący umowy tej nie podpisał. W przedmiotowej sprawie zaistniały zatem podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej, zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Organ odwoławczy wskazał, że ustalając odpłatność skarżącego od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS odjęto opłatę wniesioną przez K. L. i opłatę ustaloną dla G. F.. Otrzymana różnica stanowi kwotę jakiej może domagać się Gmina Miasta R. od skarżącego jako osoby kwalifikującej się do partycypowania w kosztach utrzymania ojca w domu pomocy społecznej. Następnie od dochodu na osobę w rodzinie skarżącego odjęto kwotę kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Otrzymany wynik porównano z kwotą jakiej może domagać się Gmina Miasta R. od skarżącej i na tej podstawie ustalono opłatę. Jednakże stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, należało dokonać oceny możliwości płatniczych skarżącego. Analiza wydatków przedstawiona przez skarżącego w oświadczeniu z 16 maja 2023 r. wskazuje, że w badanym okresie wydatki te kształtowały się w wysokości 920,93 zł. Po odjęciu od dochodów rodziny opłatę za pobyt ojca w domu pomocy społecznej oraz ponoszone wydatki do dyspozycji rodziny pozostała kwota 4 233,37 zł. W tej sytuacji Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że możliwości płatnicze pozwalają skarżącemu na ponoszenie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Odnosząc się do odwołania skarżącego SKO wyjaśniło, że ustalenie opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne, jeżeli spełnione zostały warunki określone w u.p.s. Ustalenie opłaty zależy wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i jej możliwości płatniczych. Inne okoliczności, dotyczące trudnej sytuacji rodzinnej mogą stanowić podstawę do zwolnienia z tej odpłatności. W związku z podniesionymi w odwołaniu zarzutami dotyczącymi ustalenia sytuacji dochodowej M. L., E. M. i M.M., która nie kwalifikuje tych osób do ponoszenia opłaty, Kolegium wyjaśniło, że organ ustala sytuację dochodową osoby na podstawie określonych w art. 107 ust. 5b ustawy o pomocy społecznej dokumentów. Dokumenty te stanowią środek dowodowy i podlegają ocenie organu jak każdy środek dowodowy. Oznacza to, że przedstawione przez ww. osoby zaświadczenia i oświadczenia o wysokości wynagrodzenia stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone i korzystają z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone. Dokumenty stanowiące podstawę do wydania decyzji w stosunku do tych osób znajdują się aktach sprawy organu I instancji, do których skarżący jako strona ma wgląd. Skoro zaś skarżący kwestionuje prawdziwość tych dowodów może zgłosić to do właściwego organu, np. prokuratury. SKO podzieliło też stanowisko organu I instancji, oparte na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/BK 88/21, że w sytuacji gdy do ponoszenia opłaty jest obowiązane więcej niż jedna osoba, nie ma obowiązku ustalania opłaty wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji. Istotne jest aby organ dokonał ustaleń wobec wszystkich tych osób i uwzględnił w rozstrzygnięciu te okoliczności, które wpływają na sposób wyliczenia opłaty. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że określona w art. 103 ust. 2 u.p.s. zasada, że opłata obciążająca daną osobę nie może być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwolniona z odpłatności, odnosi się także do sytuacji ustalania opłaty w drodze decyzji administracyjnej. Zasada ta dotyczy przypadków zwolnienia z opłaty, a nie sytuacji kiedy osoby nie kwalifikują się do jej ponoszenia, ze względu na dochód nie przekraczający kryteriów dochodowych, określonych w art. 61 ust. 2 u.p.s. Pojęcia "zwolniona" i "nie kwalifikująca się" nie są bowiem tożsame i nie mogą być w tym przypadku zamiennie stosowane. Odnośnie charakteru decyzji o ustaleniu opłaty Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, że decyzja taka może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje ona obowiązek wynikający z mocy prawa, tj. którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decyzja w tym przedmiocie pozostaje bowiem w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por.m.in. wyrok NSA z 22 września 2017 r. sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 410/15; wyrok NSA z 19 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1449/14). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że do ponoszenia opłaty za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej zobowiązane są osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s., a nie spadkobiercy zmarłego. Pismem z 21 września 2023 r. skarżący wniósł skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie SKO z 11 sierpnia 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: 1. art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i dowolną ocenę przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku płatności za pobyt w DPS za K. L., bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i oceny krzywdy, jaką swoim wieloletnim nagannym postępowaniem wyrządził skarżącemu, co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie niezasadnego i niesprawiedliwego obciążania obowiązkiem płacenia za pobyt pensjonariusza w DPS wobec nieuwzględnienia wniosku o zwolnienie na skutek niedostrzeżenia zasadności uznania określonych patologicznych relacji rodzinnych za mieszczące się w ramach przesłanki "wystąpienia uzasadnionych okoliczności", o których mowa w art. 64 pkt 2 i 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zwolnienie z obowiązku odpłatności może nastąpić także, jeśli osoba zobowiązana wykaże rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty; 2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób, który nie budzi zaufania obywatela do organu, a także zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywatela, sprowadzający się w szczególności do pominięcia istotnych faktów wskazanych w toku sprawy, a w szczególności w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z 10 lipca 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał w całości co do zasady swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał, że ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności nie może uzasadniać przerzucenia na stronę obowiązku udowadniania faktów, które organ sam może ustalić, czy to w oparciu o posiadaną wiedzę, czy też na skutek podejmowania czynności z urzędu. Za niedopuszczalne uznał zignorowanie faktów mających wpływ na ustalenie kryterium dochodowego M. L. i E. M.. Organ winien bowiem wyjaśnić te kwestie, a nie odsyłać skarżącego do procedury karnej, wskazując na możliwość zawiadomienia prokuratury. Organ w niniejszej sprawie błędnie ustalił wysokość przypadającej na skarżącego części opłaty, bowiem w wyliczeniach nie uwzględnił wszystkich zobowiązanych. Skoro bowiem zobowiązanych jest pięć osób, to organ winien, jako bazową, przyjąć dla każdej z tych osób kwotę stanowiącą 1/5 hipotetycznej należności za pobyt w DPS. Decyzja Prezydenta z 10 lipca 2023 r. jest wadliwa, bowiem nie wskazano w niej podstawy prawnej ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaś nie odniósł się merytorycznie do tej kwestii. Skarżący wskazał nadto, że z dniem 27 stycznia 2022 r. art. 64 u.p.s. został znowelizowany w ten sposób, że dodany został do niego pkt 7, na podstawie którego istnieje możliwość zwolnienia z żądanej przez organy opłaty, jeżeli osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. W toku dotychczasowego postępowania skarżący informował organ o zaistnieniu tych przesłanek w niniejszej sprawie i prosił o zwolnienie z opłaty za pobyt K. L. w DPS. Zwolnienie z przedmiotowej opłaty jest uzasadnione tym, że K. L. kilkadziesiąt lat przed śmiercią nie utrzymywał żadnego kontaktu z rodziną; w szczególności opuścił żonę i dzieci, nigdy nie poznał swoich wnuków i nie miał z nimi żadnego kontaktu, przez całe życie nadużywał on alkoholu w stopniu, który powodował rażące zaniedbywanie obowiązków rodzicielskich, nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego wobec swoich dzieci i znęcał się nad nimi psychiczne. Nigdy nie został skazany za przestępstwa przeciwko rodzinie wyłącznie dlatego, że jego dzieci nie chciały podjąć inicjatywy w tym zakresie, gdyż po jego wyprowadzce nie miały z nim żadnego kontaktu. K. L. przed śmiercią toczył spór sądowy z byłą żoną o majątek. Nawet po wielu latach nieobecności w życiu rodziny, nie był w stanie ugodowo zakończyć tych spraw. Mając na uwadze szczególne okoliczności tej sprawy, nie sposób nie dostrzec, że sam ustawodawca choć nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych od okoliczności subiektywnych (takich jak wzajemne stosunki w rodzinie), to jednak przyjął równocześnie, że zawinione zachowania są powszechnie potępiane w społeczeństwie i nie można zakładać, ażeby osoba doznająca krzywdy w każdym przypadku mimo to zobowiązana była do ponoszenia opłat za pobyt rodzica czy dziadka w domu pomocy społecznej (por. uchwała SN z 16 grudnia 1987 r., III CZP 91/86, M.P. z 1988 r. Nr 6, poz. 60). Otwarty katalog przesłanek uprawniających do zwolnienia od opłaty uzasadnia interpretację art. 64 pkt 2 u.p.s., która pozwala na uwzględnienie przy badaniu zasadności zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej również okoliczności niezwiązanych z sytuacją materialną, stanem zdrowia czy zdarzeniami losowymi, jak przyczyny braku relacji rodzinnych między osobami związanymi pokrewieństwem. Art. 64 pkt 2 u.p.s. zawierając w swej treści zwrot niedookreślony w postaci "uzasadnionych okoliczności", pozwala na zmniejszenie lub całkowite zniesienie opłaty, jeżeli mieszkaniec postępował wobec zobowiązanych w sposób oczywiście nieodpowiadający jego ustawowym obowiązkom, co nie może pozostawać obojętne dla organu zobligowanego przez Konstytucję RP do urzeczywistniania w procesie wykładni i stosowania prawa zasady sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym za niezasadne uznano ograniczenie badania przesłanek zwolnienia z opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej do związanych tylko ze sferą materialnego statusu osób zobowiązanych, z uwagi na otwarty katalog przesłanek zwolnienia z opłaty (wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 366/16). Za poglądem, że relacje i więzi rodzinne mogą być ustalane przez organy i oceniane jako szczególny przypadek przemawia to, że przepis art. 64 u.p.s. został zmieniony na mocy ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Wprowadzono nowe zapisy (pkt 5 i 6 art. 64 i art. 64a u.p.s.), które odnoszą się do relacji rodzinnych, nie zaś sytuacji materialnej, tak jak pozostałe regulacje. Natomiast na mocy ustawy z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 66) został dodany z dniem 27 stycznia 2022 r. art. 64 pkt 7 u.p.s. Uzasadniając wprowadzenie powyższych zmian do ustawy (Druk Sejmowy nr 1672) wyjaśniono w szczególności, że nowelizacja służy rozszerzeniu katalogu przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia członków rodziny mieszkańca domu pomocy społecznej z odpłatności za jego pobyt w domu. Sama zaś zmiana była podyktowana między innymi stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażającego pogląd, że istnieje potrzeba rozważenia możliwości wprowadzenia do u.p.s. wyraźnej regulacji prawnej umożliwiającej organowi odstąpienie od obciążania odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy zobowiązanie byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Podobne rozwiązanie zostało uregulowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, który stanowi, że zobowiązany może uchylić się od wykonania obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu projektu wskazano, że dotychczas opisane w u.p.s. podstawy zwolnienia nie stanowią wyraźnej przyczyny zwolnienia zobowiązanego z opłaty nawet wtedy, gdy pensjonariusz DPS (często tylko formalnie rodzic zobowiązanego) dopuszczał się wobec niego nadużyć (niestwierdzonych prawomocnym wyrokiem sądu jako przestępstwo z użyciem przemocy na szkodę zobowiązanego), zaniedbań lub w ogóle nie był w jego życiu obecny. Przewidziany wprost wśród ustawowych podstaw wyrok stwierdzający przestępstwo z użyciem przemocy i wyrok o pozbawieniu władzy rodzicielskiej abstrahuje od zawinionego działania pensjonariusza domu pomocy społecznej na szkodę osoby zobowiązanej, np. w sytuacji, gdy małżonek pensjonariusza, w związku z traumatycznym przebiegiem relacji z nim i z uwagi na dobro dziecka, nie podejmuje starań o uzyskanie prawomocnego orzeczenia sądu karnego o przestępstwie znęcania się lub orzeczenia o pozbawieniu władzy rodzicielskiej. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie w ogóle nie wziął zaś pod uwagę przepisu art. 64 u.p.s. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo ustaliły odpłatność skarżącego za pobyt ojca w DPS. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta stanowiły przepisy powołanej już wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. Według art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Jak stanowi zaś art. 61 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność (ust. 1). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (ust. 2). Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (ust. 2a). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a (ust. 2b). W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 2c). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (ust. 2d). W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (ust. 2e). Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (ust. 2f). W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio (ust. 3). Stosownie do treści art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: pkt 1 - wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; pkt 2 - występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; pkt 3 - małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; pkt 4 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; pkt 5 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; pkt 6 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; pkt 7 - osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty. Osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu. Zwolnienia te obejmują zstępnych osoby zwolnionej z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej (art. 64a u.p.s.). Jednocześnie zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Wyjaśnić przede wszystkim należy, że aktualne brzmienie przepisów art. 61, art. 64 i art. 64a u.p.s. jest efektem nowelizacji ustawy o pomocy społecznej dokonanej mocą ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690 - przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa zmieniająca", "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie z dniem 4 października 2019 r. Mianowicie, na mocy art. 1 pkt 7 lit. a ustawy zmieniającej w art. 61 u.p.s. po ust. 2c dodano ust. 2d-2f. Natomiast zgodnie z art. 1 pkt 7 lit. b ustawy zmieniającej ust. 3 art. 61 u.p.s. otrzymał nowe brzmienie. Zmiana dokonana na podstawie art. 1 pkt 8 lit. a ustawy nowelizującej dotyczyła także art. 64 u.p.s., gdzie wprowadzenie do wyliczenia otrzymało brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (VIII.3524) jednym z celów, które przyświecały ustawodawcy przy dokonywaniu zmiany pierwotnych zapisów ustawy o pomocy społecznej było uwzględnienie postulatów osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej. Ustawa poszerzy katalog sytuacji, w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem projektowanej ustawy było także doprecyzowanie niektórych przepisów postępowania w zakresie przyznawania, udzielania i wypłaty świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Zmiany dotyczące art. 59 ustawy o pomocy społecznej (art. 1 pkt 6 projektu) miały charakter porządkujący i wynikały z potrzeby ujednolicenia praktyki występującej w różnych ośrodkach pomocy społecznej w zakresie wydawania decyzji o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu projektu ustawy podniesiono także, że stroną decyzji o odpłatności powinien być, co do zasady, jedynie mieszkaniec domu. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej przez osoby określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wysokość ponoszonej przez nich odpłatności jest ustalana w umowie zawartej z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej. Forma umowy wyklucza w tym przypadku wydanie decyzji. W celu uniknięcia sytuacji, w których mieszkaniec domu pomocy społecznej otrzymuje decyzję o odpłatności, w której są zawarte rozstrzygnięcia o odpłatności jego rodziny czy też gminy, istnieje potrzeba wprowadzenia jasnej regulacji, że decyzja o odpłatności określa jedynie odpłatność mieszkańca domu. Jak wynika następnie z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej odmowa podpisania umowy z gminą, w sytuacji gdy doszło do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenia dochodu osoby zobowiązanej, powinna skutkować wydaniem przez gminę decyzji o odpłatności, w której należy uwzględnić, że odpłatność mogą ponosić jedynie osoby, których dochód przekracza 300% kryterium dochodowego, i jednocześnie dochód osoby lub rodziny po potrąceniu opłaty nie może być niższy niż 300% kryterium dochodowego. W sytuacji gdy osoba zobowiązana nie zgodzi się nie tylko na podpisanie umowy, ale też na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, gmina wyda decyzję o odpłatności w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. W przypadku, gdy więcej niż jedna osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności odmawia podpisania umowy oraz przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, pozostała opłata (stanowiąca różnicę między średniomiesięcznym kosztem a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca oraz innymi osobami, których odpłatność została ustalona w drodze umowy lub decyzji podjętej w wyniku ustalenia odpłatności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego) obciąża te osoby proporcjonalnie (w częściach równych). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że nowelizuje ona brzmienie art. 64 ustawy o pomocy społecznej (art. 1 pkt 8 projektu) poszerzając katalog sytuacji, w których można zwolnić z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej o sytuacje nienależytego wykonywania władzy rodzicielskiej przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub będącą już mieszkańcem domu w stosunku do zobowiązanego do wnoszenia opłaty dziecka. Zwolnić będzie można również wnuka (lub dalsze osoby zstępne) osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Zmiana wychodzi naprzeciw postulatom osób, których rodzice zostali skierowani do domu pomocy społecznej, a w przeszłości zachowywali się w stosunku do swoich dzieci w sposób rażąco naganny. Z uwagi na konieczność określenia w ustawie precyzyjnych przesłanek zwalniania z opłat wskazano na sytuację ograniczenia władzy rodzicielskiej z jednoczesnym skierowaniem dziecka przez sąd do rodziny zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawczej lub rodzinnego domu dziecka (dodany art. 64 pkt 5), a także sytuację, w której sąd wydał wyrok oddalający powództwo o alimenty przeciwko osobie zobowiązanej do wnoszenia opłat (dodany art. 64 pkt 6). Zmiana poszerzyła też możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Ustawodawca precyzyjnie określił zarówno katalog podmiotów na, których spoczywa obowiązek ponoszenia opłat, tryb ustalania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz sposób, w jaki należy ustalić wysokość rozważanej opłaty. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że obowiązek odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej obciąża w pierwszej kolejności mieszkańca domu, a dopiero wówczas, gdy wnoszona przezeń opłata nie pokrywa w pełni średniego miesięcznego kosztu jego utrzymania (pobytu) w domu pomocy społecznej, małżonka, zstępnych przed wstępnymi, gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W aktualnym stanie prawnym zasadą jest ustalenie wobec mieszkańca odpłatności za jego pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja w tym przedmiocie zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. powinna zostać wydana w dniu skierowania tej osoby do domu pomocy społecznej. Natomiast, w stosunku do podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., czyli małżonka, zstępnych, wstępnych organ w pierwszej kolejności winien dążyć do ustalenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej w drodze umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Dopiero w przypadku, gdy osoby zobowiązane odmówią zawarcia umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s., organ winien uruchomić decyzyjny tryb ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. A zatem, przywołaną wyżej nowelizacją ustawodawca jednoznacznie wyznaczył dwa alternatywne tryby, w ramach których może nastąpić konkretyzacja obowiązku spoczywającego na podmiotach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. - umowny i administracyjny, dając jednak w tym wypadku pierwszeństwo zastosowania trybowi umownemu. W przypadku trybu administracyjnego (decyzyjnego) ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje. Pierwsza, przewidziana została w art. 61 ust. 2d u.p.s., gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., aczkolwiek godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wówczas wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i art. 103 ust. 2 u.p.s. Druga sytuacja, uregulowana została w art. 61 ust. 2e u.p.s. i ma miejsce w przypadku, gdy zobowiązany odmawia zawarcia umowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 u.p.s., a także odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość opłaty ustalanej w drodze decyzji obciążającej zobowiązanego winna odpowiadać różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. W tym jednak wypadku przy ustalaniu opłaty kluczowe znaczenie będzie miało kryterium dochodowe, jako że w pierwszym z omawianych przypadków, czyli wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy choć wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, organ powinien uwzględnić nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., ale także możliwości osoby zobowiązanej. Pod pojęciem "możliwości osoby zobowiązanej" rozumieć należy sytuację osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową zobowiązanego, która może rzutować na ocenę jego zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem członka rodziny w domu pomocy społecznej. Interpretację pojęcia "możliwości osoby zobowiązanej" ustawodawca pozostawia organowi, co oznacza, że w rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z Kpa. Sąd przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że skarżący będąc synem K. L. (zstępnym) bezspornie jest podmiotem, na którego z mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Niemniej jednak organy obu instancji nie rozważyły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył bowiem wniosek o zwolnienie go z opłaty za pobyt ojca w DPS, który to wniosek nie został jednak rozpoznany przez organy. Zauważyć należy, że przepis art. 64 u.p.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji uprawniał do ubiegania się o zwolnienie z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. Obecnie, w wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r., na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy zmieniającej, prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłaty stał się nieaktualny. Oznacza to, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z tej opłaty w decyzji ustalającej ich wysokość (vide: wyroki NSA z 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 318/22, 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1588/22, 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1644/21). Innymi słowy, złożenie przez zobowiązanego stosownego wniosku na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i postępowania odwoławczego nakłada na organ obowiązek jego rozpatrzenia i orzeczenia o zwolnieniu z opłat w decyzji ustalającej ich wysokość. Nie ma zaś podstaw do twierdzenia, że wniosek taki powinien zostać rozpatrzony dopiero po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odpłatności. Brak zaś rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego w całości lub w części opłat w decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji art. 64 u.p.s., co czyni trafnym podniesiony w tym zakresie zarzut skargi. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący już w swoim oświadczeniu z 6 marca 2023 r. o stanie majątkowym złożonym w ramach wywiadu środowiskowego wskazał, że ojciec nie utrzymywał z nim, ani z jego rodziną żadnego kontaktu, nie dążył do jakichkolwiek stosunków rodzinnych. Ojciec zaniedbywał obowiązki rodzicielskie, a skarżącego i jego rodzeństwo wychowywała sama matka. Z kolei w oświadczeniu z 5 lipca 2023 r. również złożonym do organu I instancji skarżący wniósł o zwolnienie z opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Wskazał, że z ojcem nie utrzymywał kontaktu od 28 lat, ponieważ ten znęcał się nad nim, były też z tego powodu interwencje policji. Na potwierdzenie powyższego skarżący wniósł zaś o przesłuchanie wskazanych przez siebie dwóch świadków. Organ I instancji wydając swoją decyzję z 10 lipca 2023 r. w żaden sposób nie odniósł się do tych okoliczności, nie rozstrzygnął sprawy w zakresie ewentualnego zwolnienia w całości lub w części z opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS, jak również nie przeprowadził wskazanych dowodów. W związku z tym, mając na uwadze przywołany wyżej art. 64 u.p.s., należy stwierdzić, że w sprawie miało również miejsce naruszenie przez organ I instancji art. 7 Kpa (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 9 Kpa (zasada informowania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, który stawia określone wymagania uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych okoliczności sprawy ani do wszystkich przepisów, z perspektywy których powinien ocenić stan faktyczny. Przede wszystkim nie rozważył wystarczająco wnikliwie argumentacji podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału procesowego. Skarżący również w odwołaniu wskazał, że ze swoim ojcem od wielu lat nie utrzymywał żadnych kontaktów, dlatego też żądanie od niego opłaty za jego pobyt w DPS, jest co najmniej sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Organ odwoławczy wydając swoją decyzję z 11 sierpnia 2023 r. również jednak w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego okoliczności w tym zakresie i nie rozstrzygnął sprawy w zakresie ewentualnego zwolnienia w całości lub w części z opłaty za pobyt ojca skarżącego w DPS. Tymczasem rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz poczynienia rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Z zasady ponownego rozpatrywania sprawy wynika, że organ odwoławczy, jeżeli uzna to za konieczne, powinien również przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 Kpa, na warunkach (i przy ograniczeniach) określonych w tym przepisie. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Organ I instancji ponownie prowadząc sprawę, uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną mając na uwadze, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o zwolnienie w całości z opłaty za pobyt ojca w DPS.