VIII SA/Wa 693/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Syg. akt VIII SA/Wa 693/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 17 sierpnia 2023 roku M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2023 roku, poz. 775 dalej jako kpa), art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne( Dz.U z 2021 roku, poz. 1990 dalej upgk), po rozpatrzeniu odwołania S. C. od decyzji Starosty S. z dnia 10 maja 2023 roku, znak: [...] orzekającej o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha, jednostka ewidencyjna [...] J. miasto, obręb ew. [...] J. – utrzymał zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. W dniu 5 grudnia 2022 roku do Starosty S. wpłynął wniosek S. C. o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie J., gmina J., powiat s.. Do wniosku skarżący załączył wykaz synchronizacyjny KW [...] oraz mapę do celów prawnych zawierającą klauzulę, że dokument został opracowany w wyniku prac, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przyjęty do zasobu w dniu 13 września 2022 roku pod nr [...]. Starosta S. decyzją z dnia 10 maja 2023 roku orzekł o odmowie o odmowie aktualizacji ewidencji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że fakt zapisania dwóch stanów prawnych do jednej nieruchomości w dwóch księgach wieczystych nie daje umocowania prawnego do rozstrzygnięcia i przyznania praw właścicielskich, w bazie egib, jednemu z wykazanych podmiotów. Organ pierwszej instancji wskazał na potrzebę uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Odwołanie od decyzji złożył S. C.. Podnosił, że ewidencja nie odzwierciedla rzeczywistego stanu oraz że organ nie rozpatrzył wnikliwie i wyczerpująco materiału dowodowego. Nadto podnosił, że sąd nie może zakończyć postępowania o dział spadku po A. C. z uwagi na niezakończenie przedmiotowego postępowania. Zarzucił też że organ nie ustalił na jakiej podstawie Wojewoda R. wydał decyzję o nieodpłatnym przejęciu ww. działki. Organ odwoławczy wskazał, że operat techniczny – mapa do celów prawnych przyjęty do pzgik w dniu 13 września 2022 roku został sporządzony na zlecenie spadkobierców po zmarłych J. i A. małżonkach C.. Opracowanie to według skarżącego ma stanowić podstawę do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji tj. ujawnienia działki nr [...]. Opracowanie przedłożone przez skarżącego nie może stanowić podstawy o aktualizacji ponieważ nie zawiera elementów wskazujących na to, że dane w ewidencji są błędne lub nieaktualne. Opracowanie już w tytule zawiera przesłankę, że jest to opracowanie do celów prawnych. Nadto opracowanie wskazuje na cel pracy gdzie zapisano ,, rozgraniczenie nieruchomości ‘’. Cel zgłoszonych prac także nie wskazywał na aktualizację ewidencji gruntów i budynków bez uprzednio przeprowadzonego postępowania w procedurze prawnej. Z operatu technicznego sporządzonego przez geodetę wynika, że bazując na operacie o nr [...] odtworzył on jedynie przybliżone położenie parceli nr [...]. Opracowanie to nie odpowiada standardom opracowania wyników, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego( DZ.U z 2022 roku, poz. 1670 dalej jako rozporządzenie). Organ podnosił, że geodeta uprawniony sporządził mapę do celów prawnych na której zaznaczył m.in. obszar parceli zapisanej w KW [...], nieistniejące zabudowania i budowle wodne, archiwalny przebieg koryta rzeki [...]. Na mapie zamieścił również dwa wykazy synchronizacyjne dla ksiąg wieczystych [...] i [...]. Organ wskazywał, że działka [...] o powierzchni [...] ha zgodnie z zapisami księgi wieczystej stanowi własność w udziale ½ spółki zagospodarowania wspólnoty gruntowej osady m. w J. oraz w ½ w udziale J. i A. małżonków C.. Natomiast działka oznaczona nr [...] z której wydzielono działki nr [...] i [...] stanowią własność Gminy J.na podstawie decyzji Wojewody R. z dnia 21 stycznia 1994 roku. W ocenie organu przedłożone opracowanie zawiera elementy porównawcze i synchronizacyjne dla potrzeb postępowania sądowego, ale nie zawiera jednoznacznych danych mogących stanowić podstawę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ podnosił, iż z dokumentacji sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie mamy sytuację zapisania dwóch różnych stanów prawnych do jednej nieruchomości. Organ mógłby wydzielić nieruchomości podwójnie hipotekowane, jeśli miałby wiarygodną dokumentację pozwalającą na stwierdzenie gdzie znajdują się obszary podwójnie hipotekowane i miałby sporządzone wykazy zmian danych w ewidencji w tym zakresie. W złożonej dokumentacji brak wykazu zmian danych ewidencyjnych. Organ podkreślał, że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno – deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie ustalone stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, ze ujawnienie działki nr [...] ma wpływ na wynik postępowania sądowego dotyczącego spadku po zmarłej A. C.. Stosownie do art. 23 ust.1 pkt 1 upgk dokumentem mogącym stanowić podstawę aktualizacji danych w ewidencji są m.in. odpisy prawomocnych orzeczeń sądu o dział spadku. Tak więc wpis zmian do ewidencji ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego. Nadto nieuzasadnionym jest zarzut, że organ nie wyjaśnił podstaw wydania decyzji Wojewody R. z dnia 21 stycznia 1994 roku. Organ odwołał się do stanowiska sądu administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 roku, syg. akt VIII SA/Wa 700/21 gdzie sąd wyjaśniał, że organ geodezyjno – kartograficzny nie posiada umocowania prawnego do badania zasadności decyzji administracyjnych i przyznania praw właścicielskich. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł S. C.. Zaskarżonej decyzji zarzucał: - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj: - art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wypisu z aktualnej księgi wieczystej niniejszej nieruchomości oraz bezpodstawne przyjęcie, że dokumenty zgromadzone w sprawie tj ,, operat techniczny – mapa do celów prawnych ‘’ sporządzona przez geodetę uprawnionego ze względu na określenie wyłącznie elementów porównawczych oraz synchronizujących nie może stanowić podstawy do ujawnienia aktualnych informacji zawartych w ewidencji, w sytuacji gdy sporządzony dokument zawierał m.in. obszar parceli zapisanej w KW [...], nieistniejące zabudowania i budowle wodne, archiwalny przebieg koryta rzeki [...] oraz dwa wykazy synchronizujące dla księgi [...] i [...] co winno skutkować koniecznością ujawnienia w ewidencji zaistniałych rzeczywistych zmian tj. powstania działki o numerze [...] o pow. [...] ha, - naruszenie art. 7 w związku z art. 8 kpa w związku z art. 22 ust.2 i 3 upgk poprzez niedokonanie niezbędnych, przewidzianych prawem czynności zmierzających do uzyskania informacji koniecznych do ustalenia czy zachodzi potrzeba aktualizacji operatu, w szczególności poprzez zwrócenie się do stron o przedstawienie uzupełnionego raportu bądź podjęcie próby niezbędnych informacji dotyczących zakresu pokrywania się parceli działek nr [...] i [...] i [...] z właściwych rejestrów, co należy poczytywać za godzące w zasadę prowadzenia postępowania z zaufaniem do stron oraz dążenia do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, gdy organ odwoławczy winien był wnikliwie skontrolować oraz wyeliminować w/w zaniedbania Starosty S., co w istocie skutkowało odmową ujawnienia w ewidencji działki nr ew. [...] o pow. [...] ha, - naruszenie art. 24 ust.2a pkt 2 w związku z art. 24 ust.2b upgk poprzez jego niewłaściwą wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha, pomimo, iż treść w/w przepisów wskazuje na obowiązek aktualizacji danych zgromadzonych w ewidencji po przedstawieniu wypisu z księgi wieczystej bądź informacji przedstawiających zaistniałe zmiany dotyczące określonych działek, w tym przypadku działki wyżej powołanej, Z uwagi na powyższe skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, że organ bezpodstawnie uznał, że złożona przez niego dokumentacja geodezyjna stanowiła wyłącznie elementy na potrzeby postepowania sądowego i nie zawierała jednoznacznych danych mogących stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Wskazywał, że treści zawarte w złożonych dokumentach powinny być rozważane przez organ pod kątem ich zgodności z wymaganiami rozporządzenia. Nie są trafne zastrzeżenia organu do operatu biegłego. Pomiary sytuacyjne i wysokościowe zostały bowiem dokonane ze szczególną dokładnością wymaganą przez § 3 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego złożony operat jest kompletny, natomiast organ pierwszej instancji jako braki dokumentacji ewidencyjnej umożliwiające dokonanie aktualizacji organ wskazuje brak wykazu zmian ewidencji obrazujący w jakim zakresie działka nr [...] pokrywa się z działkami nr [...] i [...] . Organ w toku postępowania nie zobowiązał strony do przedstawienia rzeczonych dokumentów, ani w żaden sposób nie wskazywał na braki dokumentacji ewidencyjnej. Wnioskodawca na żądanie organu przedstawił całość posiadanej dokumentacji. Wyjaśnienie okoliczności pokrywania się działek w żaden sposób nie zmierzałoby do rozstrzygnięcia kwestii prawnych, w szczególności któremu podmiotowi przysługuje prawo własności. Podjęcie takowych czynności prowadziłoby jedynie do precyzyjnego określenia zakresu tożsamości działek nr [...] oraz nr [...] i [...] czego organ administracji publicznej nie dokonał. W zaistniałym układzie postępowania organ winien podjąć czynności zmierzające do uzyskania wymaganych dokumentów, czy od strony postępowania, czy z właściwych rejestrów. Takie zachowanie organu należy uznać za naruszające obowiązek z art. 7 § 1 kpa – tj. obowiązek podejmowania przez organ administracji czynności z urzędu w celu ustalenia okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia organu ewidencyjnego w przedmiocie aktualizacji danych, opierają się w przeważającej mierze na dokumentach uzyskanych od strony inicjującej postępowanie. Nie powinno to zwalniać organu z obowiązku podjęcia działań mających na celu uzyskanie dokumentów uzupełniających rzeczone kwestie, zwłaszcza w kontekście art. 22 ust.3 upgk. Skarżący podnosił, że zgodnie z art. 24 ust.2a w związku z art. 24 ust.2b upgk informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1 upgk tj. właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadzie samodzielnego posiadania. Organy rozpoznając niniejszą sprawę dopuściły się do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie wyżej powołanych norm prawnych, a w rezultacie ich niewłaściwego zastosowania oraz odmowę ujawnienia działki ewidencyjnej o nr [...] o pow. [...] ha, jednostka ewidencyjna J. miasto, pomimo złożenia przez właściciela stosowanego wniosku wraz z niezbędną dokumentacją, a także wypisem zawierającym informacje dotyczące księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Badając legalność decyzji pod względem postępowania procesowego i naruszeń prawa materialnego, pierwszej kolejności należy odnieść się do ustaleń dotyczących stanu faktycznego w sprawie. Dopiero niewadliwe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę zastosowania normy prawa materialnego. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone przez organ w sposób wyczerpujący. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 -3 upgk ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: -1 gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; - 2 budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; -3 lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie z art. 22 ust.2 upgk podmioty, o których mowa w art. 20 ust.2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno – budowalnej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno – budowalnej. W przedmiotowej sprawie w dniu 5 grudnia 2022 roku do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek skarżącego, w którym wnosił o ,, ujawnienie w ewidencji gruntów działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w J., gmina J., powiat S.. Do wniosku złożono wykaz synchronizacyjny oraz mapę do celów prawnych. Z załączonego wykazu synchronizacyjnego wynika, że działkom ewidencyjnym o nr nr [...], [...] – własność Gmina J. – księga wieczysta nr [...] odpowiada działka nr [...] w ½ części współwłasność J.C. i A. C. – księga wieczysta [...] o pow. [...] ha. Z tak zarysowanego stanu faktyczno – prawnego wynika, że istnieje ewidentny spór prawny, a pewne działki są podwójnie hipotekowane, a spór ten winien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Obraz ten dokumentuje sporządzona mapa do celów prawnych w związku z toczącym się postępowaniem w związku z postępowaniem spadkowym gdzie skarżący jest jego uczestnikiem. W ocenie Sądu przedłożony materiał, który co prawda został przyjęty do zasobu nie daje podstaw do aktualizacji wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Należy zauważyć, iż tytuł prawny( decyzja administracyjna) do gruntu na rzecz Gminy J. powstał ponad 20 lat później niż tytuł prawny którym legitymuje się skarżący jako następca prawny po J. i A. C.. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega więc na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana przez wnioskodawcę. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to udokumentowany aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13 października 2015 r., sygn. II SA/Bk 453/15). Dalej trzeba powiedzieć, że ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem jest jednoznaczne uznanie, iż ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie trzeba dodać, iż rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie kwestii własnościowych, (przykładowo komu przysługuje prawo własności do działki czy jej części). Należy mieć na względzie, że błędnym jest oczekiwanie, iż w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do rozwiązania kwestii prawa własności, określenie spornych granic czy powierzchni działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, ani nie mają kompetencji w tym zakresie, a jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych, wiarogodnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. W związku z powstałą sytuacją w przedmiotowej sprawie dopiero orzeczenie sądowe o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z aktualnym stanem prawnym będzie mogło stanowić podstawę do ewentualnej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Stanowczo wykluczyć należy dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych wymienionych w art. 24 ust.2b upgk lub które powinny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym lub przed sądem cywilnym w sporze o własność. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie ustaleń faktycznych, sąd stwierdza, że sposób przeprowadzenia przez kompetentne organy postępowania wyjaśniającego nie budzi zastrzeżeń i nie potwierdza naruszeń zarzuconych w skardze. Postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie przeprowadzono bez naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, trafnie wywodząc wystąpienie przesłanek prowadzących do wydania decyzji o odmowie wprowadzenia zmiany wpisu. Swoją argumentację organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa uznając zgromadzony materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia, którą to ocenę należy zaakceptować. Stan faktyczny sprawy administracyjnej został ustalony zgodnie z kodeksowymi regułami określania prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa), co pozwalało na zastosowywanie wobec skarżącego właściwych przepisów prawa materialnego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.