VIII SA/Wa 637/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi M. K. na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 2 lipca 2026 r., nr sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia wierzytelności z tytułu opłaty za niespełnienie zawarcia umowy OC postanowił: odrzucić skargę

Pismem z 23 lipca 2026 r. M. K. (dalej: strona, skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "decyzję" Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: UFG, Fundusz) w przedmiocie odmowy umorzenia wierzytelności w kwocie 7.210,00 zł. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie uznania, że w jego przypadku nie zachodzą przesłanki wskazane w § 54 ust. 4 Statutu UFG w postaci trudnej sytuacji wyjątkowo majątkowej i materialnej, jak również trudnej sytuacji życiowej, a co za tym idzie braku podstaw do umorzenia wierzytelności w kwocie 7.210,00 zł, podczas gdy prawidłowa analiza przedstawionych przeze niego dokumentów i dokumentacji medycznej prowadzi do wniosku, że w przypadku jego stanu zdrowia brak umorzenia przez UFG wierzytelności narusza zasady współżycia społecznego. Podnosząc powyższe wniósł o zmianę "decyzji" UFG z 2 lipca 2026 r. i umorzenie wierzytelności w całości, a z ostrożności procesowej o jej umorzenie powyżej 500 zł. W odpowiedzi na skargę, UFG wniósł m.in. o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na fakt, że przedmiotem zaskarżenia jest pismo informacyjne UFG, które nie stanowi aktu podlegającego kontroli sadu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, a ponadto rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.). Stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Podkreślić należy, że obligatoryjne wskazanie w skardze zaskarżonego aktu lub czynności - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest wiążące dla sądu administracyjnego, a sąd ten nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, komentarz do art. 57 p.p.s.a. [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2017, s. 369 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na pismo UFG z 2 lipca 2026 r. o odmowie umorzenia wierzytelności - opłaty z tytułu ubezpieczenia OC. Aby zatem ocenić charakter prawny zaskarżonego pisma, a tym samym ocenić, czy jest decyzją administracyjną, bądź jak wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w oderwaniu od stawianych zarzutów innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa niezbędne jest odwołanie się do przepisów regulujących tryb umarzania opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego. Stosownie do art. 94 § 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w uzasadnionych przypadkach, kierując się przede wszystkim wyjątkowo trudną sytuacją materialną i majątkową zobowiązanego, jak również jego sytuacją życiową, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny może umorzyć opłatę w całości lub w części albo udzielić ulgi w jej spłacie. Zgodnie z § 2 tego przepisu: Tryb postępowania przy rozpatrywaniu spraw, o których mowa w ust. 1, określa statut Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Z § 54 pkt 1 ppkt 4 statutu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego wynika m.in., że umorzenie opłaty lub odstąpienie od dochodzenia zwrotu wypłaconego przez Fundusz świadczenia może nastąpić, w szczególności w przypadku wyjątkowo trudnej sytuacji majątkowej i materialnej zobowiązanego (zobowiązany nie posiada majątku lub wystarczających dochodów, z których możliwe jest dochodzenie wierzytelności), jak również w przypadku trudnej sytuacji życiowej, przez co rozumiana jest taka sytuacja zobowiązanego, w której jego stan rodzinny i zdrowotny oraz osób jemu najbliższych, pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, wskazuje, iż dochodzenie wierzytelności byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W pkt 3 tego przepisu wskazano, że szczegółowe warunki i sposób postępowania Funduszu przy odstępowaniu od dochodzenia zwrotu części lub całości wypłaconego przez Fundusz świadczenia albo udzielaniu ulgi w jego spłacie, oraz przy umarzaniu opłaty w całości lub w części albo udzielaniu ulgi w jej spłacie, określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu, który jest dostępny na stronie internetowej Funduszu. Natomiast zgodnie z pkt 4 decyzje w sprawie odstąpienia od dochodzenia zwrotu części lub całości wypłaconego przez Fundusz świadczenia albo udzielenia ulgi w jego spłacie, oraz decyzje w sprawie umorzenia opłaty w całości lub w części albo udzielenia ulgi w jej spłacie, podejmuje Zarząd Funduszu. W pkt 5 określono, że decyzje Zarządu, o których mowa w ust. 4 są ostateczne. Z regulaminu umarzania wierzytelności Funduszu z tytułu opłat, odstępowania od dochodzenia zwrotów wypłaconych świadczeń i poniesionych kosztów (roszczeń regresowych) oraz udzielania ulg w ich spłacie wynika, że decyzje w sprawie umorzenia wierzytelności lub udzielenia ulgi w jej spłacie, w poszczególnych sprawach, podejmuje Zarząd UFG w postaci uchwały (§ 8 pkt 5) po zasięgnięciu opinii Komisji ds. umorzeń (§ 3 pkt 5 i 7), zaś decyzje Zarządu Funduszu są ostateczne (§ 8 pkt 5). Regulamin umarzania wierzytelności Funduszu zawiera także wzór wniosku o umorzenie lub udzielenie ulgi w spłacie wierzytelności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (zał. nr 2). Z powyżej przytoczonych aktów wynika, że w sytuacji złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie wierzytelności, Zarząd Funduszu zobowiązany jest załatwić ten wniosek w formie decyzji. Zatem aby ocenić, czy tego typu decyzja wydawana przez Zarząd Funduszu jest decyzją administracyjną o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., czy też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego powinien być tenże akt (decyzja) Zarządu Funduszu. Tymczasem, przypomnienia po raz kolejny wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył do WSA pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 2 lipca 2026 r., które w swej istocie nie załatwiło sprawy jego wniosku o umorzenie wierzytelności względem Funduszu, w trybie przewidzianym zacytowanymi wyżej przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, statutu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego i regulaminu umarzania wierzytelności Funduszu. Dlatego też, ocena charakteru prawnego decyzji Zarządu Funduszu w sprawie umorzenia, bądź odmowy umorzenia opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego, dokonywana w oderwaniu od zaskarżonego do Sądu I instancji aktu, na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna i niecelowa. Dlatego też, w aktualnie rozpoznawanej sprawie ocenić należało wyłącznie charakter prawny pisma Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 2 lipca 2026 r. w kontekście właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W tym miejscu Sąd zauważa, że tożsamym jak w niniejszej sprawie zagadnieniem zajął się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2021r., sygn. akt I GSK 691/18. Poglądy prawne zaprezentowane w tym wyroku Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje. NSA przesądził m.in., że pismo informacyjne Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego dotyczące odmowy umorzenia opłaty z tytułu ubezpieczenia OC nie mieści się w katalogu aktów lub bezczynności i przewlekłości w ich wydaniu, w tym także nie dotyczy określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kognicji sądów administracyjnych podlega: 1) wezwanie przez UFG do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, 2) decyzja UFG w przedmiocie umorzenia wspomnianej opłaty w całości lub w części albo udzielenia ulgi w jej spłacie, jak też 3) postanowienia wydane przez organy UFG w postępowaniu egzekucyjnym w administracji związane z dochodzeniem wspomnianej opłaty (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2025 r. o sygn. akt II GSK 2852/24 i z dnia 26 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 933/25). Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone w tej sprawie pismo UFG z 2 lipca 2026 r. nie stanowi żadnej z form działalności administracji publicznej, której kontrola podlegałaby kognicji sądów administracyjnych. Przedmiot zaskarżenia w tej sprawie nie mieści się w katalogu aktów, czynności lub bezczynności i przewlekłości w ich wydaniu. Zaskarżone pismo jest de facto wyłącznie pismem informacyjnym UFG, stanowiącym odpowiedź na wcześniejszą korespondencję kierowaną do UFG przez skarżącego. W świetle przedstawionych uwag Sąd uznał, że skarga wniesiona w reakcji na pismo informacyjne z 2 lipca 2026 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd jest bowiem zobligowany odrzucić skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 § 3 p.p.s.a.