VIII SA/Wa 626/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 19 kwietnia 2006 r. nr XXXVII/228/06 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy G. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.z.o.ś., ustawa kompetencyjna), podjęła uchwałę nr XXXVII/228/06 z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy G. (dalej: regulamin, uchwała). Pismem z [...] lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w K. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 19 ust. 3 i 5 w związku z art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152, dalej: u.z.z.w.z.o.ś. t.j. z 2018 r.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), przejawiające się w niezrealizowaniu ustawowego upoważnienia obligującego do samodzielnego określenia minimalnego poziomu usług w zakresie jakości dostarczanej wody oraz parametrów oczyszczanych ścieków poprzez wskazanie konkretnych parametrów, lecz odesłanie w tym zakresie w § 3 pkt 1 i 10 regulaminu do przepisów wykonawczych, 2) art. 19 ust. 3, 4 i 5 u.z.z.w.z.o.ś. t.j. z 2018 r. w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie "Rozdziału X", zatytułowanego "Postanowienia końcowe", zawierającego w § 47 normę odsyłającą do stosowania przepisów ustawy kompetencyjnej wraz z przepisami wykonawczymi w sprawach nieobjętych regulaminem, podczas gdy z konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa wynika, że akt prawa miejscowego nie może stanowić podstawy obowiązywania aktu wyższego rzędu, 3) art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. t.j. z 2018 r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: a) zawarcie w § 2 regulaminu bez upoważnienia ustawowego definicji pojęcia "odbiorcy", z jego częściową modyfikacją w stosunku do definicji legalnej, zawartej w ustawie kompetencyjnej, b) ustanowienie w § 14 ust. 5, § 26 ust. 1 lit. c oraz § 27 regulaminu bez ustawowego upoważnienia opłat związanych z wykonaniem i udostępnieniem oraz eksploatacją przyłącza, c) wskazanie w § 4 ust. 2 regulaminu, sprzecznie z art. 6 ust. 4 ustawy kompetencyjnej, że umowa z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym może zostać zawarta tylko w uzasadnionych przypadkach, jak też w uzasadnionych przypadkach osoba taka może zgodnie z § 23 ust. 2 wystąpić z wnioskiem o przyłączenie do sieci, podczas gdy przywołany przepis ustawy nie uprawnia lokalnego prawodawcy do wprowadzenia takiego ograniczenia, d) wprowadzenie w § 5 i § 6 załącznika do uchwały, sprzecznie z art. 6 ust. 3 ustawy kompetencyjnej, regulacji wyznaczających treść stosunku cywilnoprawnego łączącego przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne z odbiorcą usług, dotyczących koniecznych elementów umowy o świadczenie usług oraz okresu jej obowiązywania, e) sformułowanie w § 28 ust. 3 oraz w § 39 - § 46 załącznika do uchwały, bez ustawowego upoważnienia, szeregu różnorodnych obowiązków dla odbiorców usług wodno-kanalizacyjnych w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 i 3 ustawy kompetencyjnej winny one zostać określone w umowie, a niektóre z nich wynikają ponadto z art. 5 ust. 2 oraz art. 9 tej ustawy, f) przyznanie bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu w § 37 załącznika do uchwały uprawnień dotyczących wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorcy usług, pomimo że kwestia ta została uregulowana w art. 7 ustawy kompetencyjnej, jak też na mocy art. 6 ust. 3 pkt 3a-4 winna wynikać z treści umowy, g) przyznanie bez upoważnienia ustawowego przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu w § 35 załącznika do uchwały uprawnień do odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza w przypadkach określonych w art. 8 ustaw kompetencyjnej, pomimo że zagadnienie to jest uregulowane właśnie w tym przepisie ustawy, wobec czego zapisy regulaminu stanowią nieuprawnioną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, h) określenie w § 16 bez podstawy prawnej sposobu ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza oraz wskazanie warunków sprawdzenia prawidłowości działania wodomierza i pokrycia związanych z tym sprawdzeniem kosztów w sytuacji, gdy kwestie te zostały unormowane w akcie wyższego rzędu, a mianowicie w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2020 r. sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, i) powielenie w § 15 regulaminu unormowania zawartego w § 17 obowiązującego w dacie podjęcia uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, z jego modyfikacją w zakresie terminu opłacenia faktury, który to termin zgodnie z przywołanym rozporządzeniem nie może być krótszy niż 14 dni od daty dostarczenia faktury, natomiast w akcie prawa miejscowego wskazano, iż nie może być on dłuższy niż 14 dni od daty dostarczenia faktury, co sprawia, że unormowanie regulaminu pozostaje w sprzeczności z regulacją aktu wyższego rzędu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy pozostawiła skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z.Kmieciak, M.Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, wszystkie publ. cbosa). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, stwierdzając zasadność skargi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty, ale zawarte w tym przepisie punkty od 1 do 9 wyznaczają minimalny, obligatoryjny zakres regulaminu. Pominięcie w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego wskazanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, publ. Lex nr 419013, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 136/19, publ. Lex nr 2697393, wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, publ. cbosa). Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., Rada Gminy nie mogła pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada Gminy była więc zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmowała uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Analizując zaskarżoną uchwałę w kontekście zarzutów skargi i upoważnienia ustawowego do uchwalenia regulaminu jako aktu prawa miejscowego, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie z tą uwagą, że doszło do istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia tej uchwały (19 kwietnia 2006 r.). W tej dacie nie obowiązywały jeszcze przepisy art. 19 ust. 3, 4, 5 wskazanej przez Prokuratora w skardze u.z.z.w.o.ś. t.j. z 2018 r. W ocenie Sądu w przedmiotowym regulaminie Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który winien być określony na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Wprawdzie w § 8 regulaminu (a nie w § 3 pkt 1 i 10 jak omyłkowo wskazano w zarzutach skargi) wskazano, że: przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (ust. 1), wymagane ciśnienie wody powinno być zgodne z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ust. 2), a woda do spożycia przez ludzi winna odpowiadać jakościowo wymaganiom określonym przez ministra zdrowia (ust. 3). Jednak przywołana treść § 8 regulaminu nie stanowi realizacji delegacji ustawowej w zakresie minimalnego poziomu usług, ponieważ nie zawiera konkretnych parametrów odnoszących się m.in. do ilości i jakości dostarczanej wody i jej ciśnienia, a także ilości i jakości odprowadzanych ścieków, lecz powiela uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy kompetencyjnej oraz odwołuje się do innych aktów prawnych o charakterze wykonawczym. W judykaturze podkreśla się, że rada gminy zobligowana jest do samodzielnego określenia minimalnych parametrów świadczonych usług, w tym ilości i jakości dostarczanej wody, jej ciśnienia oraz ciągłości usług. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych określenie minimalnego poziomu świadczonych usług nie może następować poprzez odesłanie do treści innych przepisów prawa bądź do treści umowy odbiorcy usług z przedsiębiorcą lub do warunków technicznych. Regulacja taka uznawana jest za niestanowiącą właściwego wypełnienia delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 399/16, publ. Lex nr 2288478; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/17, publ. Lex nr 2419216; z 27 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 887/17, publ. cbosa; z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, publ. cbosa; wyroki WSA w Szczecinie: z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, publ. Lex nr 2531254; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18, publ. cbosa; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 118/18, publ. Lex nr 2589197; wyroki WSA w Bydgoszczy: z 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1347/17, publ. cbosa; z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/17, publ. cbosa; wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 150/19, publ. Lex nr 2647470; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 104/18, publ. cbosa). Dlatego należy uznać, że Rada Gminy w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób prawidłowy koniecznej (obowiązkowej) regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego (pominięcie uchwałodawcze), w konsekwencji czego już tylko z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Za sprzeczne z Konstytucją RP oraz ustawą kompetencyjną należy również uznać unormowanie zawarte w § 47 regulaminu (Rozdział X Postanowienia końcowe), gdzie wskazano, że w sprawach nieobjętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w.z.o.ś. wraz z wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Powyższe uregulowanie stanowi naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może bowiem stanowić podstawy obowiązywania aktów wyższego rzędu, czyli ustaw. Ponadto wskazać należy, że kwestionowany zapis może błędnie sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu prawa ma regulamin, a ustawy mają zastosowanie jedynie w sytuacji nieobjętej regulacją aktu prawa miejscowego. Sąd podziela zarzuty Prokuratora w pozostałej części skargi, gdzie wskazano szereg uregulowań nieznajdujących upoważnienia w przepisach rangi ustawy. Taki zabieg legislacyjny (jak już wyżej podniesiono) jest niedopuszczalny z uwagi na sprzeczność z konstytucyjną zasadą wyrażoną w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Organ uchwałodawczy gminy w § 2 załącznika do uchwały bez ustawowego upoważnienia zawarł definicję pojęcia "odbiorcy usług", pomimo że zostało ono zdefiniowane w ustawie upoważniającej w art. 2 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś., określając tym mianem każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Jednocześnie lokalny prawodawca w kwestionowanym § 2 regulaminu pojęcie "odbiorcy usług" uregulował w sposób częściowo odmienny, ponieważ pominął m.in. wymóg pisemności umowy, jak też nie wskazał, z jakim podmiotem umowa ta powinna zostać zawarta. Bez podstawy prawnej (bez delegacji ustawowej), a więc z istotnym naruszeniem prawa, zostały ustanowione również regulacje określające opłaty związane z wykonaniem, udostępnieniem i korzystaniem z przyłącza, a mianowicie: - w § 14 ust. 5 regulaminu w sposób nieuprawniony przyznano przedsiębiorstwu możliwość pobierania opłaty eksploatacyjnej, której wysokość ustala Rada Gminy na wniosek przedsiębiorstwa złożony razem z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy; - w § 26 ust. 1 lit. c regulaminu wprowadzono stałą opłatę za przyłączenie do sieci, a do określenia jej wysokości uprawniono Radę Gminy na wniosek przedsiębiorstwa, w drodze uchwały; - w § 27 regulaminu przytoczono z częściową modyfikacją zapis art. 15 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, który stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Modyfikując ten zapis w regulaminie wskazano, że realizację budowy przyłącza wraz z montażem urządzeń pomiarowych zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Jak wynika z powyższego, wbrew konstytucyjnej zasadzie praworządności, przytoczone przepisy regulaminu nakładają na odbiorcę usług obowiązek ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz jej eksploatację. W orzecznictwie sądów administracyjnych zapisy w uchwałach gmin ustalające opłaty związane z wykonaniem i udostępnieniem przyłącza uznawane są powszechnie za istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 749/18; wyroki WSA w Bydgoszczy: z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1383/17, z 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 115/18; wyrok WSA w Olsztynie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 566/18, wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 592/18, wyrok WSA w Kielcach z 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 473/18, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1799/18, dostępne w cbosa). W tym miejscu należy zauważyć, że przywołany przepis art. 15 ust. 2 ustawy kompetencyjnej przewiduje opłaty, jednakże brak jest podstawy prawnej do powielenia, a tym bardziej modyfikacji jego treści w regulaminie. Ponadto dotyczy on realizacji samej budowy, a nie opłaty za przyłączenie do sieci. Należy nadto zauważyć, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.z.o.ś. mówi ogólnie o warunkach przyłączenia do sieci i nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Rację ma Prokurator, że w sposób naruszający przepisy u.z.z.w.z.o.ś. sformułowano w regulaminie warunki zawierania umów z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, jak też występowania przez te osoby z wnioskiem o przyłączenie do sieci. Zapisy uchwały w § 4 ust. 2 oraz § 23 ust. 2, sprzecznie z art. 6 ust. 4 ww. ustawy, przyznają możliwość zawarcia z takimi osobami umowy tylko w "uzasadnionych wypadkach", pomimo że ustawa nie zawiera takiego warunku. W świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Rada Gminy w zaskarżonej uchwale przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy kompetencyjnej w związku z art. 6 ust. 3 tej ustawy, normując w § 5 i § 6 elementy, które powinny znaleźć się w umowie (warunki i tryb zawierania umów, konieczne elementy umowy, czas obowiązywania umowy, sposób jej rozwiązania lub wygaśnięcia). W judykaturze ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym zawarcie w regulaminie postanowień dotyczących warunków i trybu rozwiązania umowy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowym (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151, z 2 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 548/19, publ. cbosa). Z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadzono § 37 regulaminu, który określa uprawnienia przedsiębiorstwa do wstępu na teren nieruchomości lub do pomieszczeń odbiorcy usług. Wskazać należy, że powyższe regulacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii spraw przekazanych do unormowania w drodze aktu prawa miejscowego na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy kompetencyjnej, jak również regulują materię unormowaną już w art. 7 tej ustawy, modyfikując jednocześnie treść tego przepisu określającego zasady wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo na teren nieruchomości lub do obiektu budowalnego odbiorcy usług. Ustawa nie przyznała również Radzie Gminy kompetencji do określenia w regulaminie zagadnień dotyczących procedur i warunków kontroli urządzeń przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Z woli ustawodawcy kwestia ta winna być uregulowana w drodze umowy, co wynika wprost z art. 6 ust 3 pkt 4 ustawy kompetencyjnej. W § 35 regulaminu Rada Gminy przyznała przedsiębiorstwu uprawnienie do odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza w przypadkach określonych w art. 8 u.z.z.w.z.o.ś. W ocenie Sądu powołana regulacja została wprowadzona do uchwały bez podstawy prawnej, przez co w sposób nieuprawniony ingeruje w materię ustawową. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy nie zawiera uprawnienia dla lokalnego prawodawcy do wskazania okoliczności, w jakich przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze, albo wstrzymać lub ograniczyć usługi, lecz statuuje obowiązek rady gminy do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług oraz odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Przedmiotem regulaminu powinno być więc określenie tego, jak ma się zachować przedsiębiorstwo w sytuacji wskazanej w art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w.z.o.ś., a nie określenie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Powieleniem i nieuprawnioną częściową modyfikacją przepisów powszechnie obowiązujących jest również unormowanie zawarte w § 16 skarżonego aktu, określające sposób ustalenia ilości pobranej wody w przypadku nieprawidłowego działania wodomierza, jak też regulacja określająca sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza i pokrycia kosztów sprawdzenia. Powyższe unormowania powielają przepis aktu wykonawczego obowiązującego w dacie uchwalania kontrolowanej uchwały, tj. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. (a nie 2020 r. jak błędnie wskazano w skardze) w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 Nr 26, poz. 257, dalej: rozporządzenie w sprawie określenia taryf z 2002 r.). Do istotnego naruszenia prawa doszło również przy określeniu w § 15 regulaminu terminu opłacenia faktury za usługi przedsiębiorstwa w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Unormowanie w tym zakresie jest bowiem powieleniem z bardzo istotną modyfikacją regulacji zawartej w § 17 ww. rozporządzenia w sprawie określenia taryf z 2002 r., a mianowicie błędnie określono termin zapłaty faktury za usługi, w wyniku czego uchwała pozostaje w sprzeczności z przytoczonym rozporządzeniem, które wskazuje, że termin nie może być krótszy niż 14 dni, natomiast akt prawa miejscowego przewiduje termin nie dłuższy niż 14 dni od daty dostarczenia faktury. W tym miejscu należy ponownie wskazać zasadę prawną, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis aktu wyższego rzędu (rozporządzenia czy ustawy) będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zakres delegacji ustawowej przekroczono również w regulacjach zawartych w § 28 ust. 2 i 3 oraz w § 39 - § 46 regulaminu, gdyż bez upoważnienia ustawowego sformułowano szereg różnorodnych obowiązków odbiorców usług, pomimo że zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy kompetencyjnej winny być one określone w umowie, a niezależnie od tego niektóre z nich wynikają także z art. 5 ust. 2 oraz art. 7 i art. 9 tej ustawy. Wprawdzie zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. rada gminy została uprawniona oraz zobowiązana do określenia praw i obowiązków odbiorców usług, jednakże jedynie w zakresie tych spraw, które zostały szczegółowo wymienione w przepisie kompetencyjnym. Tymczasem obowiązki takie jak: m.in. montaż na własny koszt, utrzymanie oraz legalizacja innych wodomierzy niż wodomierz główny, natychmiastowe usuwanie awarii, zabezpieczenie wodomierzy i urządzeń pomiarowych przed uszkodzeniami, natychmiastowe powiadamianie przedsiębiorstwa o stwierdzonych uszkodzeniach, a także zmianach własnościowych i zmianach technicznych w instalacji, jak też zrzutach awaryjnych lub zmianie jakości ścieków i własnych ujęciach wody – wykraczają poza materię zagadnień przekazanych przez ustawodawcę w drodze aktu prawa miejscowego. Z art. 6 ust. 3 ustawy kompetencyjnej wynika, że zgodnie z wolą ustawodawcy powyższe obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie. Określenie powyższych elementów w regulaminie stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zawieranej na podstawie art. 6 ust. 1 ww. ustawy, a jednocześnie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Treść takiej umowy podlega bowiem przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – rada gminy – nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne jest jednolite (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Go 304/06, publ. Lex nr 296985, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, publ. cbosa, w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 641/14, publ. cbosa, w Warszawie z 15 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1116/06, publ. Lex nr 418151). Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. stanowi katalog otwarty, co oznacza, że wszelkie ustalenia stron odnoszące się do ich wzajemnych relacji, wynikających ze stosunku zobowiązaniowego, w szczególności w zakresie praw i obowiązków, czasu i warunków świadczenia usług, winny znaleźć odzwierciedlenie w umowie, a nie w regulaminie. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. określenie "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" nie oznacza bowiem konieczności implementacji zapisów umowy do regulaminu, ale określenie warunków, po których spełnieniu umowa o świadczenie usług może zostać zawarta (por. wyroki WSA: w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257//18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 482/18, z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 920/18, w Olsztynie z 30 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 613/18, w Krakowie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 989/18, w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., VIII SA/Wa 925/17, wszystkie publ. cbosa). Niezależnie od powyższego wynikający z § 39 obowiązek zapewnienia przez odbiorcę usług niezawodnego działania m.in. wodomierzy, pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że koszty utrzymania wodomierza głównego obciążają przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionej w art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.