VIII SA/Wa 606/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. K.kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: MWITD, organ I instancji) decyzją z 20 maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.) w związku z art. 93 ust. 4 i ust. 5 oraz lp.6.2.1. nr 3 załącznika do u.t.d., zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z 29 września 2020 r., nałożył na M. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą "[...]" w G. (dalej: skarżąca, strona, przedsiębiorca), karę pieniężną w kwocie 5.000 zł. Organ I instancji ustalił, że w dniu 29 września 2020 r. w miejscowości S. około godziny 8:30 funkcjonariusz Policji skontrolował pojazd marki I. o nr rej. [...], którym kierował R. P. (dalej: kierowca). Na skutek kontroli ujawniono naruszenie u.t.d. polegające na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące niezarejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Sporządzono protokół kontroli drogowej wskazujący na stwierdzone naruszenie, podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Następnie Komenda Powiatowa Policji w Z. przekazała zebraną dokumentację do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w R. celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ I instancji ustalił, że kierowca w niniejszej sprawie nie stosował się do przepisów art. 31 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz.UE.L.z 2014 r. Nr 60, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 165/2014). Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz braki w uzasadnieniu decyzji organu I instancji poprzez nieodniesienie się do złożonych przez skarżącą wyjaśnień i nieuwzględnienie, że przewóz wykonywany był na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L.2006.102.1 z 11.04.2006, dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 27 maja 2022 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, art. 92c ust. 1 u.td., lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 23, art. 32, art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE. L. Nr 249, str. 1, dalej: rozporządzenie 2020/1054), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił treść przepisów: art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 u.t.d., art. 93 ust. 1 u.t.d., art. 4 pkt 22 u.t.d., art. 32 ust. 3 i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014 oraz przepisy wskazujące na wysokość kary pieniężnej za naruszenie dotyczące niewłaściwej obsługi lub odłączenia homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące niezarejestrowaniem na wykresówce lub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. W odniesieniu do zarzutu nieustosunkowania się do okoliczności, że kontrolowany przewóz wyłączony był z obowiązku stosowania tachografu, zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.UE.L. 102 z 11.04.2006, dalej: rozporządzenie 561/2006), organ odwoławczy przeanalizował złożoną przez stronę dokumentację, w tym: umowę nr [...] na wykonywanie robót bitumicznych, zlecenie na wykonywanie remontu drogi nr [...] odcinek S.-C., a także zlecenie wykonania robót w ramach podwykonawstwa i inne dokumenty potwierdzające wykonywanie na ww. odcinku drogi robót budowlanych. Zdaniem organu II instancji przedstawiony przez stronę materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy przewóz wykonywany był w ramach remontu i budowy dróg, a nie w celu ich utrzymania. GITD, wskazując na przepisy art. 4 pkt 19 i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.), stwierdził, że należy dokonać rozróżnienia pojęć "utrzymanie drogi" i "remont drogi". Stosownie do art. 4 pkt 19 u.d.p. "remont drogi" to wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym, natomiast zgodnie z art. 4 pkt 20 u.d.p. "utrzymanie drogi" to wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zdaniem GITD z przedstawionych przez stronę dokumentów wynika, że w dniu kontroli przedsiębiorca wykonywał przewóz w ramach remontu drogi nr [...]. Dlatego skarżąca miała obowiązek wykonywać kontrolowany przewóz, rejestrując aktywność na karcie kierowcy. Analizując zlecenie wykonania robót nr [...] organ odwoławczy zauważył, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) zleciła stronie jako podwykonawcy wykonanie przebudowy drogi poprzez frezowanie nawierzchni, remont cząstkowy nawierzchni oraz remont poboczy. Takiego zakresu robót nie można nazwać naprawą nawierzchni; przebudowa drogi była wcześniej zaplanowana, a jej wykonanie rozłożone w czasie i nie musiało zostać przeprowadzone nagle. W związku z tym, w ocenie organu II instancji, w sprawie nie było podstawy do zastosowania wyłączenia z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 561/2006. Odnośnie do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy po szczegółowej analizie całości materiału dowodowego uznał, że są one niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji zebrał bowiem kompleksowo materiał dowodowy i na tej podstawie wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy. Strona miała zapewnioną realizację prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., w toku postępowania składała obszerne pisemne wyjaśnienia, do których odniósł się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a przesłane dokumenty zostały włączone do materiału dowodowego. Decyzja organu I instancji została prawidłowo uzasadniona, a strona nie wykazała w toku postępowania na przesłanki egzoneracyjne z art. 92b ust. 1 i art. 92c u.t.d. Skarżąca od decyzji GITD wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i zaakceptowanie przez organ odwoławczy wszystkich uchybień organu I instancji przy jej wydawaniu, które miały istotny wpływ na naruszające prawa skarżącej rozstrzygnięcie sprawy, - błędne uznanie, bez należytego odniesienia się do przedstawionych przez stronę dowodów w postaci umów, zleceń i rozliczeń ich wykonania, że firma skarżącej nie wykonywała w dniu kontroli drogowej robót związanych z utrzymaniem drogi, w sytuacji gdy z załączonego kosztorysu powykonawczego wynika wprost, że przedmiotem jej działań na drodze krajowej nr [...] były roboty stricte utrzymaniowe (oczyszczenie nawierzchni zamiatarką, uzupełnienie i profilowanie poboczy, renowacja i podczyszczanie rowów w pasie drogowym) i w takich działaniach na drodze miał uczestniczyć i uczestniczył zatrzymany do kontroli pojazdu kierowca, - nierozpoznanie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a., wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie jednoznacznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie fakty organ ustalił, na jakich dowodach się w tym zakresie oparł, a jakim odmówił wiarogodności i dlaczego, oraz niewskazania w sentencji zaskarżonej decyzji za co konkretnie została nałożona kara 5.000 zł, - błędne, naruszające art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a., uznanie, że przedstawiony przez stronę wyrok Sądu Rejonowego w Z. w sprawie o sygnaturze II W [...] nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy z zarzutu stawianego obwinionemu jednoznacznie wynika, że dotyczy on nierejestrowania czasu pracy kierowcy podczas kierowania pojazdem, co jest również przyczyną nałożenia kary w niniejszej sprawie. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia zasadności nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, tj. art. 32 ust. 3 i art. 34 rozporządzenia 165/2014 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. oraz lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. Wskazana podstawa prawna sankcjonuje karą pieniężną 5.000 zł niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące niezarejestrowaniem na wykresówce kub karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi. Z protokołu kontroli i przesłuchania świadka z daty zatrzymania wynika, że kierowca nie rejestrował czasu pracy, a tym samym nie okazał umundurowanemu funkcjonariuszowi Policji dokumentu wykresówki, ponieważ kontrolowany pojazd jest wyłączony z rejestrowania czasu pracy kierowcy. Stosownie do art. 13 ust. 1 lit h) rozporządzenia 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych łub telewizyjnych. Przepis art. 29 ustawy o czasie pracy kierowcy z 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 2004) wprowadził takie wyjątki, stanowiąc, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia (ust. 1) oraz z zakresu stosowania rozporządzenia 165/2014 (ust. 2). W przepisie art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006 chodzi przede wszystkim o przewozy związane z zapewnieniem prawidłowego stanu dróg będących w eksploatacji i niedopuszczeniem do przedłużania się na tych drogach nieprawidłowego stanu, prowadzącego do zakłóconego ich użytkowania. Tylko konieczność szybkiego doprowadzenia dróg do właściwego i bezpiecznego stanu uzasadnia odejście od reguł dotyczących czasu pracy kierowców. Niewątpliwie związek między konkretnym przewozem a możliwością zastosowania art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006 musi być jasny, ścisły i niepodważalny, bezpośredni, a nie pośredni. Zgodnie z art. 4 pkt 20 u.d.p. pojęcie "utrzymanie drogi" oznacza "wykonywanie robót konserwacyjnych porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. W niniejszej sprawie strona w piśmie z 5 maja 2021 r. wyjaśniła, że przewóz w dniu 29 września 2020 r. wykonywany był na potrzeby własne, kierowca jechał na pusto z bazy firmy [...] z miejscowości G. nad [...] do miejsca robót w celu współpracy z koparką przy renowacji – pogłębianiu rowów przydrożnych. Prace związane były z utrzymaniem drogi krajowej nr [...] na odcinku S. -C. od km 115+100 do km 116+050, co wynika z załączników nr 6, nr 7 i nr 8 do tego pisma, tj. umowy Nr [...] z 31 marca 2020 r., zlecenia wykonania robót na [...] z 14 września 2020 r. i protokołu odbioru końcowego robót z 30 października 2020 r. W ocenie strony pojazdy wykonujące przewozy związane z utrzymaniem dróg są zwolnione z obowiązku stosowania tachografów, a co za tym idzie rejestrowania czasu pracy kierowcy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zgodził się ze stanowiskiem strony i uznał, że przewóz był wykonywany w ramach remontu i budowy dróg, a nie w celu ich utrzymania, co wynika jednoznacznie z przedstawionych przez stronę dokumentów. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zobowiązane były do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokładnego zbadania całej dokumentacji złożonej przez stronę pod kątem ustalenia, czy analiza tych dokumentów pozwoliłaby na określenie rodzaju robót wykonywanych przez stronę oraz oceny, czy mieszczą się one w pojęciu "utrzymanie drogi", czy w związku z tym do przejazdu kontrolowanym pojazdem w dniu 29 września 2020 r. można zastosować wyłączenia z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006. Jednak nie sprostały obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że organ I instancji w ogóle nie badał kwestii ww. wyłączenia, mimo że na datę wydania decyzji dysponował już kompletem dokumentów złożonych przez stronę przy piśmie z 5 maja 2021 r. Poza tym uzasadnienie decyzji tego organu jest wewnętrznie sprzeczne i nieprzekonujące, na co zasadnie wskazywała strona w odwołaniu. Z kolei organ odwoławczy próbował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naprawić uchybienia procesowe organu I instancji, ale należy zgodzić się ze skarżącą, że uczynił to w sposób wybiórczy i arbitralny. Niezasadnie uznał, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a., dokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy i oceniono cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. GITD wskazał na przepis art. 4 pkt 19 u.d.p., który definiuje pojęcie "remont drogi" oraz przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 30 czerwca 2010 r. w sprawie VI SA/Wa 1021/10, w którym dokonano rozróżnienia pojęć: "utrzymanie drogi", "budowa drogi", "przebudowa drogi". W konsekwencji na stronie 7 uzasadnienia decyzji doszedł do niejasnego – w ocenie Sądu - przekonania, z którego nie można jednoznacznie wyciągnąć wniosku o należytej i swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w kontekście oceny wskazywanego przez przedsiębiorcę zaistnienia wyłączenia z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006. Świadczą o tym następujące stwierdzenia: - "przedstawiony przez stronę materiał dowodowy wskazuje, iż przewóz wykonywany był w ramach remontu i budowy dróg, a nie w celu ich utrzymania", - "z przedstawionych dokumentów wynika jednoznacznie, iż strona w dniu kontroli wykonywała przewóz w ramach remontu drogi nr [...]", - "dokument potwierdza, że strona jako podwykonawca wykonywała przebudowę drogi, a nie jedynie naprawę nawierzchni". Z powyższego wynika, że GITD nie jest konsekwentny w swojej ocenie, która tym samym nie jest wiarygodna i świadczy o ewidentnym naruszeniu art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem skarżąca w piśmie z 5 maja 2021 r. wyjaśniła charakter robót wykonywanych przy udziale kontrolowanego pojazdu w dniu 29 września 2020 r. i przedstawiła na tę okoliczność dokumenty, z których wynika, że przejazd ten miał miejsce w okresie współpracy w ramach wykonania czynności zleconych przez inny podmiot, a związanych z utrzymaniem drogi DK nr [...]. Organ odwoławczy nie ocenił tych wyjaśnień, ani nie przesłuchał strony oraz kierowcy na okoliczność przedmiotowego przejazdu, tylko na podstawie powierzchownej oceny dokumentów wyciągnął wniosek, że przewóz nie był wykonywany w celu utrzymania drogi. Zdaniem Sądu organy nie przeanalizowały w sposób dokładny umowy nr [...] z 31 marca 2020 r. zawartej między Przedsiębiorstwem Robót Inżynieryjno-Drogowych w G. Spółka z o.o. z siedzibą w J. (dalej: Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno-Drogowych) a firmą [...]. Z § 1 tej umowy wynika, że skarżącej jako podwykonawcy zlecono jedynie roboty polegające na wykonaniu robót towarzyszących wykonaniu robót bitumicznych, wynikających z zamówienia publicznego GDDKiA pod nazwą: "Całoroczne, kompleksowe utrzymanie dróg krajowych administrowanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. w podziale na 4 zadania (Rejony) Zadanie 4 – Rejon w Z.". Już z samej nazwy ww. zamówienia wynika charakter robót związanych z całorocznym utrzymaniem dróg krajowych administrowanych przez GDDKiA. Niewątpliwie na zarządcy drogi ciąży ogólny obowiązek utrzymania nawierzchni drogi w celu zapewnienia bezpieczeństwa dla jej użytkowników, systematyczna ocena drogi, w tym obserwacja obszaru pasa drogowego. Obowiązki organizacyjno-porządkowe obciążające zarządcę drogi zawsze mają na celu zwiększenie bezpieczeństwa i wygody ruchu. Z tymi obowiązkami i przedmiotem ww. umowy koresponduje ustawowe pojęcie "utrzymania drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 20 u.d.p. Wykonawca - Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno-Drogowych w nawiązaniu do umowy z 31 marca 2020 r. zlecił firmie [...] (skarżącej) 14 września 2020 r. wykonanie uzupełnienia poboczy oraz renowacji rowów na drodze krajowej DK [...] w km 115+100 do km 116+050 w terminie do 30 września 2020 r. Takie roboty zostały wyszczególnione i rozliczone między Przedsiębiorstwem Robót Inżynieryjno-Drogowych a [...] w kosztorysie powykonawczym (k. 29 akt administracyjnych). Na uwagę zasługuje fakt, że strona nie wykonywała wszystkich robót wskazanych w zleceniu wykonania robót nr [...] (k. 31 akt administracyjnych), ale jedynie prace związane z oczyszczaniem nawierzchni, uzupełnianiem poboczy i renowacją rowów (nie frezowanie nawierzchni, jak to wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji na stronie 7). Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy charakter przewozu wykonywanego kontrolowanym pojazdem w dniu 29 września 2020 r., czy pozostaje on w bezpośrednim związku z utrzymaniem i kontrolą dróg, a co za tym idzie czy korzysta z wyłączenia z art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006, należy ustalić po dokładnej analizie dokumentacji złożonej przez skarżącą do akt sprawy, jak również po ponownym przesłuchaniu kierowcy, bowiem protokół z jego zeznań, sporządzony przez Policję, jest bardzo lakoniczny. Nie wynika z niego w szczególności, do jakich prac był wykorzystywany pojazd, którym kierował w dniu kontroli, jaki charakter miały te prace. Na okoliczność rodzaju prac na drodze DK nr [...] w dacie 29 września 2020 r., w których brał udział kontrolowany pojazd (czy były to roboty utrzymaniowe, czy remontowo-budowlane), organ może zwrócić się również o informacje do GDDKiA Rejon w Z.. Nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, oparcie decyzji w przedmiotowej sprawie na powierzchownej ocenie dokumentów, które mówią o remoncie drogi krajowej nr [...]. Należy ocenić zakres prac podwykonawcy, jakim był [...], czy przedsiębiorca wykonywał roboty związane z utrzymaniem dróg (tu: DK nr [...]). Jak wskazał TSUE w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie C-222/12 (publ. Lex nr 1433643) na czynności związane z utrzymaniem dróg składa się cały wachlarz różnego rodzaju prac, takich jak m.in. naprawa uszkodzonej nawierzchni. Istotne przy tym jest ustalenie, czy zakwestionowany transport będzie całkowicie i wyłącznie związany z przeprowadzaniem prac związanych z utrzymaniem dróg oraz żeby miał wobec nich charakter uzupełniający. Ustalenie powyższego jest zadaniem organów orzekających, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W pojęciu "utrzymanie drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 20 u.d.p. mieszczą się, zdaniem Sądu, również bieżące czynności remontowe, zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu ("inne roboty"). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że organ odwoławczy pominął rzetelną ocenę dokumentu w postaci wyroku Sądu Rejonowego w Z. z 2 sierpnia 2021 r. wydanego w sprawie II W [...], z którego wynika, że kierowca został uniewinniony od popełnienia wykroczenia polegającego na kierowaniu pojazdem ciężarowym marki Iveco nr rej. [...] w dniu 29 września 2020 r. na trasie DK nr [...] w miejscowości S., nie stosując się do obowiązku rejestrowania czasu pracy kierowcy za pomocą tachografu na karcie kierowcy w zakresie aktywności kierowcy lub przebytej drogi (k. 72 akt administracyjnych). Brak uzasadnienia tego wyroku nie zwalnia organów administracyjnych od oceny tego dokumentu jako jednego z dowodów w sprawie. Wszak z treści art. 75 § 1 k.p.a wynika, że jako dowód w postępowaniu administracyjnym można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy skarżącej zawarty w skardze, obejmujący dokumenty znajdujące się w aktach ww. sprawy karnej, ponieważ wobec treści art. 11 p.p.s.a. nie są one niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy na etapie postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy transportu drogowego przy rozpoznaniu sprawy wszczętej z urzędu 29 stycznia 2021 r. dopuściły się naruszenia prawa procesowego w zakresie przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, zebrania i oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.), a organ odwoławczy naruszył dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie ustaliły na podstawie swobodnej i rzetelnej oceny dowodów dołączonych do akt przez stronę, czy przejazd kontrolowanego pojazdu z bazy do miejsca wykonywania prac drogowych w dniu 29 września 2020 r. był objęty zwolnieniem przewidzianym w art. 13 ust. 1 lit. h) rozporządzenia 561/2006, tj. czy pozostawał w bezpośrednim związku z utrzymaniem i kontrolą dróg. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ z własnej inicjatywy powinien gromadzić w aktach dowody konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowym postępowaniu organy zaniechały staranności w tym zakresie, pomimo uznania sprawy za skomplikowaną i długotrwałości postępowania administracyjnego (od daty wszczęcia 29 stycznia 2021 r. do daty wydania zaskarżonej decyzji 27 maja 2022 r. minęło około 16 miesięcy). Jak już wyżej akcentowano, w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego Sąd wskazuje na celowość w niniejszej sprawie przesłuchania w charakterze świadka kierowcy oraz w charakterze strony przedsiębiorcy. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku (wpis 200 zł oraz 480 zł koszty zastępstwa procesowego i 17 zł opłata od pełnomocnictwa) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 punkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2018 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.).