VIII SA/Wa 590/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego uchwałę Rady Gminy J. z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Komisji Oświaty i Kultury postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 24 czerwca 2022 r. Wojewoda Mazowiecki (dalej: Wojewoda, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy J. (dalej: Rada, organ) z dnia 14 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Komisji Oświaty i Kultury, żądając stwierdzenia jej nieważności. Podjętej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 223 § 1 ustawy z 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez brak kompetencji wynikających z przepisów prawa do rozpoznania skargi na Przewodniczącego Komisji Oświaty i Kultury, a tym samym powołanie się na niewłaściwą podstawę prawną w uchwale, - art. 229 ust. 1 i 3 k.p.a. poprzez brak podstawy do rozpoznania skargi na Przewodniczącego Komisji Oświaty i Kultury z uwagi na fakt, iż Komisja Oświaty i Kultury jest w świetle art. 21 ustawy o samorządzie gminnym jedynie organem wewnętrznym Rady Gminy, - art. 238 § 1 k.p.a. poprzez brak spełnienia wymagań ustawowych, polegających na niespełnieniu wymogu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia do uchwały, poprzez brak wskazania uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Uzasadniając wniesioną skargę Wojewoda wskazał, że funkcja Przewodniczącego Komisji Oświaty i Kultury to funkcja wewnętrznego organu Rady Gminy, a zatem nie można rozpoznawać skargi na Przewodniczącego Komisji, gdyż nie jest on organem spełniającym ustawową definicję organu państwowego lub samorządowego. Ponieważ brak jest podstawy prawnej do przyznania przewodniczącemu komisji znaczenia bycia organem, tym samym brak przepisu umożlwiającego podjęcie uchwały w sprawie rozpoznania skargi na przewodniczącego komisji. Komisje rady określane są jako organy pomocnicze rady gminy. Ponadto, w ocenie Wojewody, zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, do czego zobowiązuje norma zawarta w art. 238 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu do uchwały trudno dopatrzyć się spełnienia wymogu wskazania uzasadnienia prawnego oraz faktycznego. Zaskarżona uchwała jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, przewidzianym w art. 238 § 1 k.p.a., a kategoryczne brzmienie art. 238 § 1 k.p.a. wskazuje, że wyliczone w nim elementy muszą obligatoryjnie znaleźć się w zawiadomieniu o sposobie załatwieniu skargi. W uchwale będącej przedmiotem niniejszego postępowania brak wyczerpującego uzasadnienia stanowiska przyjętego przez Radę, zwłaszcza wskazania podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu albowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej: O.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI O.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 2a i § 3 tego artykułu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł skargę na uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Przewodniczącego Komisji Oświaty i Kultury, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 223 § 1 k.p.a., w związku ze skargą J. S.. Podstawa prawna zaskarżonej uchwały wskazuje, że skarga została rozpatrzona przez Radę Gminy w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.s.g. rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Komisje podlegają radzie gminy, przedkładają jej plany pracy oraz sprawozdania z działalności (21 ust. 3 u.s.g.). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, rozpatrywanie skarg na działalność Komisji Oświaty i Kultury, w tym na kierującego jej pracą przewodniczącego, należy do rady gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego w ww. dziale VIII k.p.a., niezależnie od formy rozpatrzenia skargi, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakres przedmiotowy kontroli sądowej określony tym przepisem obejmuje akty stosowania prawa podejmowane w sprawach materialnoprawnych, interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty stanowienia prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego przyjmujące postać indywidualną lub generalną z zakresu administracji publicznej (tj. wywołujących bezpośrednie lub pośrednie skutki na gruncie prawa materialnego), akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także przypadki bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z tego przepisu. Działanie podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków przyjmuje tylko od strony formalnej postać uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Działanie to nie jest jednak aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., od strony materialnej. Nie jest to również przypadek, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepisy działu VIII k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a tylko zawarcie w tym dziale k.p.a. przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozwalałoby na przyjęcie, iż mamy do czynienia z przepisem ustawy szczególnej przewidującej sądową kontrolę, a więc z przypadkiem, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Przypadek szczególny poddania określonej sprawy kontroli sądu administracyjnego może być uregulowany na gruncie przepisów materialnych (ustrojowych) regulujących konkretną sprawę. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie jest przepisem szczególnym przewidującym sądową kontrolę, poza przypadkami określonymi w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jest to przepis generalny i stąd też musi on być interpretowany przez pryzmat zakresu przedmiotowego wynikającego z art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienia NSA z 15 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3708/21, WSA w Łodzi z 15 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 50/18, WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 528/20, wszystkie publ. CBOSA). Wskazać również należy, że wniesienie skargi w trybie działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie uproszczone, które kończy się czynnością materialno-techniczną przez zawiadomienie o sposobie rozpoznania skargi przez organ do tego właściwy. Gdy organem tym jest organ jednostki samorządu terytorialnego, czynność taka przybiera formę uchwały takiego organu. Albowiem to forma uchwały jest przewidziana dla załatwiania wszystkich spraw należących do właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego podjęta na podstawie art. 227 k.p.a. jest taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Uznanie, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o jakiej mowa w art. 227 k.p.a., nastąpiło w formie uchwały, otwiera drogę do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego, powodowałoby nieuzasadnioną nierówność podmiotów, bowiem podmiotom, których skargi powszechne nie były rozpoznawane w formie uchwały, skarga do sądu nie przysługiwałaby (postanowienia NSA: z 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt l SA 2668/00, publ. Lex nr 54426; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 803/09; z 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09; z 12 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1870/14, wszystkie publ. CBOSA). Zaskarżona uchwała nie rozstrzyga konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie kończy uproszczone postępowanie skargowe przez zawiadomienie podmiotu wnoszącego skargę o sposobie jej rozpoznania. Stanowiska o niedopuszczalności złożenia skargi na uchwałę, której podstawę stanowią unormowania z działu VIII k.p.a., nie zmienia brzmienie przepisów zawartych w u.s.g., a dotyczących nadzoru sprawowanego m. in. przez wojewodę nad działalnością gminy. Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt jest zobowiązany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna, a o jej nieważności orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie powyższego trzydziestodniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, ale może ją zaskarżyć do sądu administracyjnego (art.93 ust.1 u.s.g.). Zdaniem Sądu powyższe zapisy ustawowe nie świadczą jednak o możliwości uczynienia przedmiotem takiej skargi uchwały podjętej w wyniku rozpatrzenia przez radę gminy skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a., albowiem stanowiłoby to obejście art. 3 p.p.s.a. wyznaczającego przedmiotowej kognicji sądów administracyjnych. Wojewoda mógł objąć zaskarżoną uchwałę sprawowanym przez siebie nadzorem i wydać rozstrzygnięcie nadzorcze, które mogłoby być przedmiotem skargi, jednakże po upływie terminu, w którym było to możliwe, nie może złożyć na taką uchwałę skargi, albowiem sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg na zawiadomienie (wyrażone w niniejszej sprawie w formie uchwały) o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego z działu VIII k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a., a zatem jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.