VIII SA/Wa 583/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak(sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz K. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. K. S. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni) złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. S., posiadającą orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Burmistrz, działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.) odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką M. S.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że opieka strony nad matką nie budzi wątpliwości. Natomiast M. S. posiada orzeczenie o niepełnosprawności z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] stycznia 2020 r., z którego wynika, że jest stale niezdolna do samodzielnej egzystencji od 30 października 2019 r., a więc niepełnosprawność powstała po 25 roku życia. Ta okoliczność jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz matki strony, ponieważ art. 17 ust. 1b u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, w którym stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak jego skutkiem nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., tylko wykreowanie obowiązku dla ustawodawcy do poprawy stanu prawnego w tym zakresie, aby przywrócić równe traktowanie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Mimo wyroku TK, nie doszło do wprowadzenia zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych, które wyjaśniłyby sposób przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takim przypadku zakwestionowany przepis jest aktualny. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że istnieje druga negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., a mianowicie skarżąca jako osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo i pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany w związku z opieką nad matką decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2020 r. na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Organ I instancji wskazał też, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r. stwierdził brak podstaw do uchylenia ww. decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. . Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zauważyło, że przedmiotowa sprawa była już rozpoznawana przez organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], którą uchyliło decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką M. S. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, podkreślając przede wszystkim, że organ ten winien rozpoznać wniosek skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy i wydać decyzję w tej sprawie. Kolegium oceniło, że z materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych wywiadów środowiskowych i złożonych oświadczeń, wynika, że skarżąca mieszka z niepełnosprawną matką, która ma [...] lat, jest wdową, osobą leżącą, która wymaga stałej opieki drugiej osoby oraz leczy się z powodu choroby [...]. Rodzeństwo skarżącej (3 siostry i brat) nie może opiekować się matką, ponieważ mieszka daleko, zaś brat zamieszkujący z matką i wnioskodawczynią ma orzeczony [...] stopień niepełnosprawności. Nadto z oświadczenia strony wynika, że sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną matką. Kolegium odniosło się także do wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 wskazując, że z uwagi na jego treść niezasadnym była orzeczona przez organ I instancji odmowa przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako umożliwiające uzyskanie tego świadczenia, utraciło przymiot konstytucyjności. SKO podkreśliło jednak, że decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji nr [...] z [...] grudnia 2020 r. przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania, zatem Kolegium nie było uprawnione do merytorycznego orzekania w jej przedmiocie. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł orzec o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ma ona ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Od powyższej decyzji SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. polegającej na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, b) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w art. 27 ust. 5 tej ustawy, co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy: przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za uzasadnioną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką, wobec której zostało wydane orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, co potwierdzają wywiady środowiskowe (ostatni z [...] marca 2021 r.). Nadto w związku ze sprawowaną opieką wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, brak było podstawy do odmowy przez organ I instancji przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18 roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji w sposób nieuprawniony nie uwzględnił w swojej decyzji stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie w.cyt. wyroku TK. Z kolei z treści art. art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od [...] listopada 2020 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie wciąż obowiązująca decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień m.in. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. W niniejszym przypadku strona bezpośrednio i wyraźnie we wniosku świadczenie to wybrała. Mając bowiem świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie, zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, składając 28 grudnia 2020 r. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczyła, że wnosi o uchylenie z dniem 30 listopada 2020 r. decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2020 r., nr [...], przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką (k. 31 akt administracyjnych). Przepis art. art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Jeśli więc strona wybrała świadczenie, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, to organy winny to uwzględnić i orzec zgodnie z jej żądaniem, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Jest w pełni zrozumiałe to, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Z treści wniosku skarżącej z 28 grudnia 2020 r. wynika, że wnosi o uchylnie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, ale dopiero na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu wszystkich przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Tymczasem organy obu instancji odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że w obrocie w dalszym ciągu pozostaje decyzja z [...] grudnia 2020 r. o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego (k. 36 akt administracyjnych). Organ I instancji nie uchylił bowiem tej decyzji z tego powodu, że niepełnosprawność jej matki powstała po 25 roku życia (por. decyzja Burmistrza z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] – k. 11 akt administracyjnych). Zdaniem Sądu wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią jasno wyrażona. Stanowisko to powinno być uwzględnione przez orzekające organy, zaś przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie może być decyzja organu I instancji o braku podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tego powodu, że niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej powstała po 25 roku życia, gdyż - jak to już wyżej wskazano – taka interpretacja art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest sprzeczna z Konstytucją RP (por. wyrok TK o sygnaturze K 38/13). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Identyczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 200/19 (publ. CBOSA). Załatwienie wniosku skarżącej zawarte w decyzji organu I instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy, stanowi nierozpoznanie istoty sprawy poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r , a tym samym przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Podsumowując, fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z art. § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 t.j.), zasadzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego ([...] zł). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy stosownie do art. 153 p.p.s.a. Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności uwzględni wyrok TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym organy administracji publicznej są związane od 23 października 2014 r. i nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w jego uzasadnieniu, czy też niepoprawienie tego stanu prawnego przez ustawodawcę.