VIII SA/Wa 573/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie budowy części zamierzenia inwestycyjnego oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB", "organ Odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "M. WINB", "organ I instancji") z 13 kwietnia 2023 r., Nr [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 28 marca 2023 r. W. C. złożył do M. WINB wniosek "(...) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją wydaną przez M. Wojewódzki inspektorat Nadzoru Budowlanego w dniu 16 maja 2012 r. - [...]. W piśmie wskazał jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. Analizując złożony wniosek we wstępnym etapie postępowania, organ I instancji uznał, że wniosek jest niezasadny, gdyż sprawa odnosząca się do oddania do użytkowania części inwestycji będącej przedmiotem wniosku, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji administracyjnej w dniu wskazanym przez wnioskodawcę. Rozpatrywany wniosek – jak stwierdził M. WINB nie dotyczy decyzji, która mogłaby być przedmiotem działań organu Postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 3 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), M.WINB postanowił - odmówić wznowienia postępowania w sprawie budowy części zamierzenia inwestycyjnego - tj. drogi powiatowej [...] (ul. K.) od km 0+245 do km 0+344,16 - zrealizowanego na podstawie decyzji Wojewody M. nr [...] z dnia 15.10.2010 r. (zmienionej decyzjami: Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 30.03.2012 r., Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 05.05.2014r. oraz Wojewody M. z dnia 30.05.2014 r.), obejmującej budowę drogi krajowej nr [...] o parametrach trasy ekspresowej na odcinku: koniec obwodnicy R. - granica województwa m. – etap l-od km 487+104,15 do km 506+802,18 (...)". W zażaleniu na ww. postanowienie W. C.podniósł, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte we wniosku z 28 marca 2023 r. o wznowienia postępowania. Podkreślił, że swoje prawo materialne do uczestnictwa w postępowaniu wywodzi także z rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz dokumentów znajdujących się w przywołanym postępowaniu administracyjnym. GINB, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie omówiło ramy prawne wznowienia postępowania, wskazując, iż złożenie podania o wznowienie postępowania uruchamia fazę wstępną postępowania, która polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania. We wstępnej fazie postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej przesłance z art. 145 lub art. 145a bądź art. 145b k.p.a., czy został złożony przez stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. W przypadku ustalenia, że wskazane powyżej warunki formalne zostały spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które stanowi następnie podstawę do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (149 § 2 k.p.a.). W przeciwnym razie organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. W rozpoznawanej sprawie jak podał organ odwoławczy, W. C. pismem z 28 marca 2023 r., wniósł "o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją M.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2022 r. - [...], na podstawie art 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a." W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że M. WINB wydał decyzję dla części zamierzenia inwestycyjnego, w skład którego wchodzi przebudowany w ramach budowy trasy [...] odcinek drogi powiatowej nr [...] w S. tj. ul. K., gdzie po stronie lewej wybudowano dwa zjazdy. Jeden do nieruchomości nr [...], drugi do nieruchomości nr [...], której właścicielem jest Skarżący. Zjazd został wykonany wadliwie, bowiem jak twierdzi W. C. do nieruchomości "nie sposób jest dotrzeć pojazdem silnikowym, wozem konnym z przyczepą oraz pojazdem pogotowia ratunkowego (...). Z niewiadomych powodów projekt budowlany zamienny zaprojektowany dla nieruchomości nr [...] i [...] sporządzony w czerwcu 2017 r. nie został podpisany przez drugiego projektanta ale z niewiadomych powodów organ przyjął mapę nr [...] do prowadzonego postępowania administracyjnego w 2018 r., po czym wydał w dniu 8 maja 2018 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego ze znakiem: [...] (...). Wnioskodawca otrzymał mapę do celów projektowych przy piśmie GDDKiA z dnia 15 lutego 2022 r., znak: [...] a wobec wątpliwości, które nabrał w stosunku do rzeczonej mapy pismem z dnia 20 grudnia 2022 r. prosi GDDKiA o wyjaśnienie. (...). Konkludując powyższe fakty wnioskodawca wyjaśnia, że wniosek ma na celu wyjaśnienie roli jaką odegrała mapa o numerze [...] w przywołanej we wniosku o wznowienie postępowania wydanej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie oraz zawiadomieniu o zakończeniu budowy (...)" Analizując wniosek Skarżącego, GINB wskazał, iż kluczowe jest, że "ostateczna decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 maja 2022 r. [...]" to w istocie pismo WINB w W. z 16 maja 2022 r., znak: [...]. Pismo to dotyczy "zawiadomienia (ostatecznie uzupełnionego w dniu 28 kwietnia 2022 r.) o zakończeniu budowy części zamierzenia inwestycyjnego - tj. drogi powiatowej [...] (ul. K.) od km. 0+245 do km 0+344,16 zrealizowanego na podstawie decyzji Wojewody M. nr [...] z 15 października 2010 r. (zmienionej decyzjami: Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 30 marca 2012 r.. Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 maja 2014 r. oraz Wojewody M. z dnia 30 maja 2014 r. (...)". Przy piśmie tym, WINB w W. zwrócił inwestorowi załączniki przekazane do organu wojewódzkiego :tj. oryginał dziennika budowy, dokumentację, geodezyjną, protokoły badań i sprawdzeń. Zatem powołane we wniosku pismo z 16 maja 2022 r. - [...], jak wywiódł organ odwoławczy, stanowi zwykłą korespondencję, przy której organ dokonał czynności materialno-technicznej określonej w art. 57 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. zwrotu dokumentów. Dalej GINB zaznaczył, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Powołane przez Skarżącego pismo nie kształtuje praw i obowiązków strony ani nie rozstrzyga sprawy co do istoty, tylko informuje o zwrocie dokumentów. Ponadto powołane pismo nie posiada takich cech, nie zawiera także w szczególności rozstrzygnięcia i pouczenia. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych do uznania, iż stanowi ono decyzję administracyjną. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty przedstawione w zażaleniu pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Kwestia którą podnosi Skarżący tj. "uzupełniam wniosek o fakt wydania decyzji ostatecznej w sprawie zakończenia budowy oraz pozwolenia na użytkowanie oraz przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przytaczając decyzję nr [...]" również w ocenie organu odwoławczego nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. GINB wskazał, iż z urzędu posiadał wiedzę w tym zakresie, w związku z zażaleniem W. C. na postanowienie M. WINB z 6 kwietnia 2023 r.. Nr [...], znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 8 maja 2018 r., Nr [...]. W opisanej przez Skarżącego sprawie zostało wydane przez GINB postanowienie z 29 maja 2023 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie M. WINB z 6 kwietnia 2023 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 8 maja 2018 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części drogi [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz nakazanie wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 28 marca 2023 r. lub uznania wydania decyzji za niezgodną z prawem. - zasądzenie od Organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zasądzenia zwrotu kosztów sporządzenia samodzielnie skargi przez Skarżącego tak jak w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie - stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w związku z nieuznaniem istotnych dowodów omówionych we wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2023 r. - zwolnienie skarżącego od kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie reguł postępowania administracyjnego w dziedzinie prawa materialnego, poprzez zatajenie posiadanych informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia budowlanego na nieruchomość numer [...] położoną w S. przy ul K., której skarżący jest właścicielem oraz błędnym zaprojektowaniem i wykonaniem dojścia i dojazdu do tej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi rozwinięto postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd poddał kontroli sądowoadministracyjnej postanowienie GINB z 13 czerwca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie M.WINB z 13 kwietnia 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie budowy części zamierzenia inwestycyjnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne). Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami. Inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2023 r., sygn. IV SA/Po 768/22). Przyczyny (podstawy) wznowienia postępowania określają przepisy art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei pkt 1 § 1 art. 145 k.p.a. dotyczy wznowienia postepowania jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, stosownie do art. 147 kpa. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. W konsekwencji złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa), tj. ustalenia, czy: 1) decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2) wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa, 4) żądanie wznowienia postępowania oparte jest na jednej z wyliczonych w art. 145 § 1 kpa przyczyn wznowienia. Brak chociaż jednej z wymienionych przesłanek obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Należy podkreślić, że to strona ma wykazać zachowanie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Natomiast stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania, uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż skutkować musi odmową jego wznowienia z przyczyn formalnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2022r., sygn. II GSK 1960/18, czy z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. I OSK 673/21). Prowadząc postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego organ ma jednakże ustawowy obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn przedmiotowych i podmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie określonym w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie wniosek Skarżącego dotyczył pisma M. WINB z 16 maja 2022 r. znak [...] o zakończeniu budowy części zamierzenia inwestycyjnego – tj. drogi powiatowej [...] (ul. K.). Do wniosku o wznowienie nie załączono żadnych dokumentów. Wprawdzie Skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podniósł, iż uzupełnia wniosek o fakt wydania decyzji ostatecznej w sprawie zakończenia budowy oraz pozwolenia na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego trasy [...] wydanej w dniu 8 maja 2018 r. nr [...] przez M. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W., to jednak na wstępie zażalenia podtrzymał swoje stanowisko zgłoszone we wniosku z dnia 28 marca 2023 r. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przed tutejszym Sądem toczyło się postępowanie sądowe w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 572/23 dotyczące wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] wydaną przez WINB w dniu 8 maja 2018 r. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 572/23 Sąd oddalił skargę W. C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2023 r. znak: [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W tej sytuacji zasadnie organy administracji odmówiły wznowienia postępowania, bowiem wskazane przez Skarżącego pismo z 16 maja 2022 r. nie jest decyzją administracyjną. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zaś art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. (postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Ten rodzaj orzeczeń, jakie kończą wznowione postępowanie, świadczy o tym, iż mogą one dotyczyć wyłącznie decyzji obowiązujących. Jak zaznaczył WSA w Warszawie w wyroku z 21 lutego 2014 r., sygn. VI SA/Wa 2899/13, z treści przepisów k.p.a. odnoszących się do wznowienia postępowania wynika, że tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych ma zastosowanie do decyzji ostatecznych, a ponadto aktów prawnych znajdujących się w obrocie prawnym. Skoro pismo z 16 maja 2022 r. – [...], nie jest decyzją administracyjną, powoduje to zatem, że wznowienie postępowania w sprawie niniejszego pisma jest niedopuszczalne. Uzasadniona jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Powyżej Sąd wyjaśnił, że w sprawie wydanej decyzji z 8 maja 2018 r. nr [...] (decyzji ostatecznej) w sprawie zakończenia budowy oraz pozwolenia na użytkowanie części zamierzenia inwestycyjnego trasy [...], toczyło się odrębne postępowanie sądowe (VIII SA/Wa 572/23), wobec złożonego przez Skarżącego odrębnego wniosku o wznowienie postępowania. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło do naruszenia reguł postępowania podnoszonych w skardze. Skarżący w postępowaniu nadzwyczajnym podnosi okoliczności związane z wybudowanym zjazdem na jego posesję. Ponadto podnosi okoliczności odnoszące się do innych spraw, innych decyzji, twierdząc, że jest to związane z wybudowaniem drogi [...]. Odnosząc się do tych zarzutów, wyjaśnić należy, że jeżeli Skarżący uważa, że w sprawie doszło do jakiś nieprawidłowości to powinien skierować sprawę do odpowiednich organów. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.