VIII SA/Wa 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2020 r. nr [...].

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z tego powodu, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 28 lipca 2020 r. M. K. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem Rafałem Konarskim. Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając m. in. na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Wyjaśniła, że pobiera świadczenie emerytalne, jednakże w wysokości znacznie niższej niż wynosi obecnie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. W związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem nie ma możliwości dorobienia do minimalnej emerytury. Skarżąca powołała się nadto na wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19. Mając to na uwadze wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta w całości i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że R. K. orzeczeniem z [...] grudnia 2006 r. wydanym przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Z kolei z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2020 r. wynika, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, na której jak oświadczyła sama skarżąca przebywa od 28 lat. Organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1 i 4 u.ś.r. i wyjaśnił, że skarżąca należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jej syn legitymuje się bowiem orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nadto sprawuje ona opiekę nad synem. Samo jednak spełnienie przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 i 4 u.ś.r. nie świadczy o możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku skarżącej wystąpiła bowiem okoliczność wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. SKO uznało, że w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, nie jest możliwe uzyskanie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniono także, że nie jest możliwe ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością otrzymywanej emerytury. Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. W tym zakresie Kolegium nie podzieliło stanowisko NSA wyrażonego w wyroku I OSK 1546/19, powołanego przez skarżącą. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona. Zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez pominięcie aktualnie obowiązującej wykładni prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych; - art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że posiadanie prawa do emerytury pozbawia ją uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego stosowanie wyklucza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. Mając to na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należało uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Istotna z punktu widzenia sprawy niniejszej pozostawała zaś odpowiedz na pytanie, czy w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. zasadna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta była już niejednokrotnie analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w szeregu orzeczeniech (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, wszystkie opubl. CBOSA) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano bowiem na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Tę linię orzeczniczą podzieliło też SKO, nie dostrzegając jednak, że stanowisko to uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w najnowszych wyrokach NSA (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wszystkie opubl. w CBOSA). W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wyjaśniono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na [...] zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło [...] zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Tymczasem w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie to wynosiło 1.830 zł zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067), zaś w roku 2021 wynosi ono 1971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 – M. P. z 2020 r., poz. 1031). Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też NSA w sprawie I OSK 254/20 zwrócił uwagę i odwołał się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zaś prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, publ. CBOSA). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą pogląd ten podziela i przyjmuje za własny. W ocenie Sądu, ograniczenie się jedynie do literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. narusza zasadę równości i pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyjaśnił, że zasadniczą cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób sprawujących opiekę została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem podkreślił, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). W sprawie niniejszej Sąd nie znalazł zaś przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie odnosząc się do sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego Sąd podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 oraz 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, w których wyrażono pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (jak domaga się tego skarżąca), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się zaś w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Reasumując, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., poinformuje skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącą tych obowiązków, rozstrzygnie sprawę.