VIII SA/Wa 506/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) z [...] lutego 2021 r. Nr [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. (data wpływu pisma do organu) M. K. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką K. K., która orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z [...] listopada 2019 r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu tym wskazano, że daty powstania tego stanu rzeczy nie da się ustalić. We wniosku zawarto nadto żądanie uchylenia, w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzji Wójta z [...] listopada 2020 r. nr [...] o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Decyzją Wójta z [...] lutego 2021 r. Nr [...], działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w ocenie organu I instancji, wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem Wójta wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r. wydany w sprawie K 38/13 nie spowodował zmian w u.ś.r., która wyjaśniłaby sposób przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby dorosłej. Z tych względów zakwestionowany w wyroku przepis jest aktualny. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1) art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przysługujący skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi negatywne kryterium do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, 2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego z nich; 3) art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP; Mając powyższe na uwadze strona domagała się uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez SKO od [...] stycznia 2021 r. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] lutego 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz skutki, jakie w jego zastosowaniu wywołał wyrok TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym SKO uznało, że nie ma znaczenia w jakim wieku powstała niepełnosprawność matki wnioskodawcy. Nie budziło wątpliwości Kolegium także to, że strona sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, a zakres tej opieki wyklucza podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. Powyższa ocena nie miała jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta, bowiem przeszkodą uzasadniającą odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia był fakt, że wnioskodawca nadal jest uprawiony do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Wójta z [...] listopada 2020 r. Zauważono, że decyzją z [...] lutego 2021 r. Nr [...] organ I instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji Wójta z [...] listopada 2020 r., przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Od powyższej decyzji skarżący nie wniósł odwołania, zatem Kolegium nie było uprawnione do merytorycznego orzekania w jej przedmiocie. W tych okolicznościach Kolegium nie mogło orzec o przyznaniu skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ma on ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od [...] lipca 2021 r., a nadto zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżący spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uprawniające go do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący sprawuje opiekę nad matką, wobec której wydane zostało orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ odwoławczy przyjął, że wobec treści wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że nie został spełniony jeden z warunków, określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Stosownie do jego treści świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stoi na przeszkodzie wciąż obowiązująca decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący, mając bowiem świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie, zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oświadczył, że w przypadku przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką (k. 13 akt administracyjnych). Skoro więc skarżący już we wniosku inicjującym postępowanie dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym wpłynął wniosek w tym zakresie (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu, to na organie administracji spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a., zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Tymczasem organy w niniejszej sprawie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką z powodu ustalenia wobec niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pomimo że wyraźnie wybrał we wniosku z [...] stycznia 2021 r. świadczenie korzystniejsze. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy orzekające powinny w pierwszej kolejności zbadać pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz uwzględniając treść wyroku TK w sprawie K 38/13 uznać, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być podstawą do odmowy przyznania tego świadczenia wobec matki wnioskodawcy. Jeśli skarżący spełnia przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 u.ś.r., czego w zaskarżonej decyzji (str. 4) Kolegium nie kwestionuje, ustalając, że sprawuje on stałą opiekę nad niepełnosprawną matką, której zakres wyklucza podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia, to przeszkodą w przyznaniu tego świadczenia nie może być decyzja organu I instancji z [...] lutego 2021 r. nr [...] o braku podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego z tego powodu, że niepełnosprawność osoby niepełnosprawnej powstała po 25 roku życia. Takie załatwienie wniosku skarżącego przez organ I instancji, zaakceptowane przez organ odwoławczy, stanowi nierozpoznanie istoty sprawy poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., a tym samym przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Podsumowując, fakt pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.), zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ([...] zł).