VIII SA/Wa 504/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi małoletnich J. S. i K. S. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku K. S. (dalej: "przedstawicielka ustawowa skarżących") o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku małoletnim dzieciom J. i K.S. (dalej: skarżących), powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu. W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oraz wskazał na przesłanki z niego wynikające, które muszą być spełnione łącznie, aby możliwe było przyznanie renty rodzinnej. Dalej wyjaśnił, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, dlatego też w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, organ poniósł, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 40 lat życia ojca dzieci udokumentowano jedynie 5 lat, 11 miesięcy i 22 dni łącznych okresów ubezpieczenia. Z kolei w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów ubezpieczenia - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 5 miesięcy i 24 dni okresów ubezpieczenia. Dalej zauważył, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 2000-2006, 2006-2010, 2014-2016, 2016-2018 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dzieci zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem we wskazanych przerwach wobec ojca dzieci nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie organ zaznaczył, iż małoletnie dzieci mają przyznane świadczenie z niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej. Poza tym analiza sytuacji materialnej wykazała, iż dochód przypadający na jednego członka rodziny nie wskazuje, aby małoletnie dzieci pozostawały bez niezbędnych środków utrzymania. W związku z powyższym Prezes ZUS nie znalazł podstaw do przyznania małoletnim dzieciom renty rodzinnej na mocy przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawiciela ustawowa skarżących podniosła m.in., że organ nie wziął pod uwagę, że ojciec dzieci od lat chorował na depresję. Choroba uniemożliwiała mu podjęcie stałej i nieprzerwanej pracy zarobkowej i stanowiła przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Ponadto zauważyła, iż w uzasadnieniu organ podaje, że małoletnie dzieci mają przyznane świadczenie z niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej, jednak kwota tego świadczenia w przeliczeniu na polską walutę to około 80 zł na jedno dziecko. Wskazała na trudną sytuację materialną jej rodziny oraz okoliczność, że dochody nie wystarczają w całości na pokrycie kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego a także związanych z wydatkami ponoszonymi na utrzymanie dorastających dzieci. Wniosła zatem o zmianę decyzji na korzyść jej małoletnich dzieci. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2022 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 735 ze zm.; "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z 31 grudnia 2021r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazał, że po ponownej, wnikliwej i wszechstronnej analizie materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS stwierdził, że przedstawicielka ustawowa skarżących nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które ojciec dzieci nie miał wpływu. Z akt sprawy wynika, że w sprawie udokumentowano jedynie 5 lat, 11 miesięcy, 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dzieci, który zmarł w wieku 40 lat. Natomiast w 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy ojca dzieci - zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 5 miesięcy i 24 dni tych okresów. Prezes ZUS wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Organ powtórzył, że w okresach od 13.08.2000 r. do 17.01.2006 r., 30.05.2006 r. do 07.04.2010 r., od 18.12.2014 r. do 13.11.2016 r. oraz od 17.12.2016 r. do 18.09.2018 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ponadto z analizy akt sprawy nie wynika, aby we wskazanych okresach ojciec dzieci nie mógł podjąć zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy - uniemożliwiająca ojcu dzieci podjęcie zatrudnienia - powstała 15.10.2019 r. (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z 14.09.2021r.). A zatem organ uznał, że nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ojcu dzieci kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Prezes ZUS, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Dalej zauważył, iż pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie emerytalnej. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2022 r. wynosi [...] zł brutto. Tymczasem dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie wynosi [...] zł, co nie pozwala stwierdzić, że małoletnie dzieci pozostają bez niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał także, iż świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W związku z powyższym, po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przestanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes ZUS stwierdził, że nie może przyznać małoletnim dzieciom renty rodzinnej w drodze wyjątku. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się przedstawicielka ustawowa małoletnich skarżących, wnosząc w skardze o uchylenie wydanych w sprawie decyzji (z 16 marca 2022r. oraz 31 grudnia 2021r.). Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, iż dochód (czyli to jakie pieniądze otrzymuje "do ręki") wynosi bez mała [...] zł, w sytuacji gdy obiektywnie jest to niezgodne z prawdą – gdyż przedstawicielka ustawowa małoletnich skarżących pracuje za najniższą krajową, dzieci dostają po [...] EURO miesięcznie, co czyni wniosek organu, iż "dzieci nie pozostają bez niezbędnych środków utrzymania" w całości błędny; 2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne pominięcie całości złożonej dokumentacji medycznej dotyczącej ojca małoletnich dzieci i tym samym przyjęcie, że "nie zostało wykazane aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ojciec dzieci nie miał wpływy", w sytuacji, gdy przed śmiercią w bardzo młodym wieku (40 lat) cierpiał on na rozliczne choroby, które uniemożliwiały mu podjęcie zatrudnienia w normalnym trybie ciągłym (pracy bez przerw dla poratowania zdrowia); 3) art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez bezzasadne uznanie, iż powyższa norma prawna nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, mimo, iż wszystkie przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, co "w różnych partiach uzasadnienia zaskarżonego decyzji przyznaje nawet sam organ". W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w myśl którego ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Sąd administracyjny nie ma zaś kompetencji, czy możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Powyższe pozostaje bowiem w gestii Prezesa ZUS. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. Przesłanka "szczególnych okoliczności" o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS określona została przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od organu ustalenia odpowiednich faktów oraz ich oszacowania co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że nawet wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwiają. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", co wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia (v. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, publ. CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W ocenie Sądu, rozstrzygnięciu organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Analiza akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutowi skargi, Prezes ZUS rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny. Organ miał podstawę do przyjęcia, że w sprawie nie zachodzą okoliczności szczególne, które uniemożliwiły ojcu małoletnich dzieci przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż w kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności ojciec małoletnich dzieci nie spełnił warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem, że na przestrzeni 40 lat życia ojciec małoletnich dzieci udokumentował tylko 5 lat, 11 miesięcy i 22 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. Co również istotne - w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 3 lata, 5 miesięcy i 24 dni okresów składkowych. Słusznie zauważył organ, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w okresach od 13.08.2000 r. do 17.01.2006 r., 30.05.2006 r. do 07.04.2010 r., od 18.12.2014 r. do 13.11.2016 r. oraz od 17.12.2016 r. do 18.09.2018 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca dziecka pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wbrew twierdzeniom skargi, że braki w zatrudnieniu ojca małoletnich dzieci wynikała ze stanu jego zdrowia, z przeprowadzonej analizy akt sprawy wcale nie wynika, aby w wykazanych okresach ojciec małoletnich dzieci nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Powyższe wynika nie tylko z okoliczności, że we wskazanych okresach nie była wobec ojca skarżących orzeczona całkowita niezdolność do pracy, czy też stwierdzony "inny" stan zdrowia, uniemożliwiający pracę albo takie zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ojca skarżących, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Jeszcze raz podkreślić należy, że przesłanka "szczególnych okoliczności" dotyczy tylko ubezpieczonego i ma na celu wykazanie uzasadnionych powodów, dla których nie zostały spełnione warunki nabycia przez niego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy lub do emerytury. Dopiero wykazanie tych okoliczności powoduje dalsze postępowanie co do istnienia przesłanek uniemożliwiających osobie ubiegającej się o świadczenie podjęcie zatrudnienia (niezdolności do pracy lub wieku) oraz przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnić także należy, że trudna sytuacja materialna nie może stanowić wyłącznej przyczyny uzasadniającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Świadczenie o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób o nie się ubiegających, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się o świadczenie z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej dla osób znajdujących się w niedostatku. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydane przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zostało w wystarczający sposób uzasadnione i nie jest dowolne. Przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu stanowisko organu, co do stanu faktycznego sprawy i oceny jej skutków na gruncie prawnym jest zasadne, znajduje oparcie w obowiązujących w tej materii przepisach prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie stwierdził zaś takiego naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogłoby uzasadniać uchylenie wydanej decyzji. Reasumując, wbrew zarzutom skargi, stwierdzić należy, że Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ wskazywanych w skardze przepisów postępowania uzasadniających uchylenie wydanej decyzji. Ponieważ zarzuty skargi okazały się bezpodstawne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.