VIII SA/Wa 479/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę.

Syg. akt VIII SA/Wa 479/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...]maja 2020 roku nr [...]Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa( dalej jako organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej kpa), art. 10 ust.2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa( DZ.U z 2019 roku, poz. 1505) po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji nr [...]z dnia 2020 roku o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji, wydanej przez Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa( dalej organ pierwszej instancji) – orzekł – utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. W dniu [...]października 2014 roku S. K. jako uczestnik mechanizmu Wspólnej Polityki Rolnej ,, Dalszego tymczasowego wsparcia producentów owoców i warzyw (DOW) ‘’ zadeklarował zamiar wycofania [...] kg jabłek z pow. [...]ha. W dniach [...]grudnia 2014 roku przeprowadził operacje wycofania produktu – jabłek z rynku, co dało mu podstawę do złożenia w dniu [...]stycznia 2015 roku wniosku o przyznanie wsparcia. Wniosek obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję [...]kg jabłek z powierzchni [...]ha. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...]maja 2015 roku przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...]w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie [...]EUR, tj. [...]zł. Płatność została zrealizowana w dniu [...]czerwca 2015 roku. W wyniku przeprowadzonej kontroli wobec producenta organ – Dyrektor ARiMR w [...]z uwagi na przynależność do uznanej organizacji producentów owoców i warzyw [...]sp. z oo wszczął z urzędu postępowanie o zwrot nienależnie pobranych środków – postanowienie z dnia [...]kwietnia 2017 roku nr [...]. W dniu [...]sierpnia 2019 roku Dyrektor [...]OR ARiMR złożył do Prezesa ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]w sprawie udzielenia wsparcia z dnia [...]maja 2015 roku dla producenta S. K. uzasadniając, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawem, bowiem przyznawała wsparcie nieuprawnionemu producentowi, członkowi uznanej organizacji producentów [...]sp. z oo, która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia. S. K. od dnia [...]grudnia 2008 roku jest członkiem wstępnie uznanej grupy producentów [...]sp. z oo. W dniu [...]października 2019 roku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał decyzję nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]z dnia [...]maja 2015 roku w sprawie udzielenia wsparcia S. K.. Strona nie wniosła od przedmiotowej decyzji odwołania, a tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja udzielająca S. K. wsparcia. Z uwagi na powyższe w dniu [...]listopada 2019 roku Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania wsparcia w której odmówił przyznania S. K. wsparcia finansowego w kwocie [...]EUR tj. [...]zł z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję [...]kg jabłek. W dniu [...]grudnia strona złożyła od wyżej powołanej decyzji odwołanie. Organ odwoławczy decyzją Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...]z dnia [...]lutego 2020 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie wsparcia. W dniu [...]marca 2020 roku za pośrednictwem organu wpłynęła skarga S. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie przyznania wsparcia. W dniu [...]kwietnia 2017 roku Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w [...]wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nienależnie pobranych środków przyznanych i wypłaconych S. K.. W toku dalszego postępowania mając na uwadze ostateczną decyzję z dnia [...]listopada 2019 roku o odmowie przyznania wsparcia w dniu [...]marca 2020 roku organ wydał decyzję nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia uzyskanego za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji stosunku do S. K. kwotę [...]zł wraz z należnymi odsetkami. Organ wskazał, iż powyższa kwota stanowi nienależnie pobrane środki, które podlegają zwrotowi wraz z odsetkami. Odwołanie od tej decyzji złożył S. K.. Skarżący wskazywał, iż decyzja pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą praworządności, bowiem gdy decyzje będące podstawą prawną są przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Nadto skarżący zarzucał naruszenie przepisów proceduralnych- art. 7 w związku z art. 107 § 1pkt 6 oraz art. 6 kpa poprzez pominięcie faktu, że decyzje będące podstawą do wydania niniejszej decyzji zostały zaskarżone i nie zostały rozstrzygnięte przez co zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej. - art. 12 kpa w związku z art. 104 § 1 i 2 kpa polegające na przewlekłości postępowania i wydaniu decyzji po upływie 3 lat od wszczęcia postępowania, co spowodowało wykreowanie znaczących odsetek; - art. 7 w związku z art. 104 § 2 poprzez wydanie decyzji jedynie w części, bowiem pominięto obiektywe zdarzenie dostarczenia owoców do bezpłatnej dystrybucji za który to towar strona nie otrzymała żadnego wynagrodzenia; - art. 7 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji gdy roszczenia nie są wymagalne wobec nie zakończenia spraw będących formalną podstawą zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa( DZ.U z 2019 roku, poz. 1505 dalej ustawa o Agencji). Postępowanie określone w art. 29 ust.1 ustawie o Agencji jest samodzielnym postępowaniem w którym w drodze decyzji następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE oraz krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy unijnych. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie jest konsekwencją faktu, iż decyzja nr [...] z dnia [...]listopada 2019 roku o odmowie przyznania S. K. wsparcia jest decyzją ostateczną. Kwota wsparcia w wysokości [...]zł podlegała zwrotowi jako nienależna, ponieważ po stwierdzeniu przez Prezesa ARiMR nieważności ww decyzji, jedyną decyzją mającą moc prawną w niniejszym postępowaniu jest decyzja z dnia [...]listopada 2019 roku odmawiająca przyznania S.K. wsparcia z tytułu wycofania [...]kg jabłek. Organ stwierdzając nieprawidłowości ma obowiązek zastosowania sankcji i nie może od nich odstąpić. Zastosowanie w przedmiotowym postepowaniu mają przepisy art. 67 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji(WE) nr 2017/891 z dnia 13 marca 2017 roku – dalej rozporządzenie 2017/891 zgodnie z którym organizacje producentów i zrzeszenia organizacji producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłacona pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Powyższe przepisy jednoznacznie wskazują, że strona postępowania jest zobowiązana do zwrotu nienależnie wypłaconej pomocy wraz z odsetkami według stawek stosowanych przez Europejski Bank Centralny przy głównych operacjach refinansowania. Zdaniem organu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ( podstawy faktycznej i prawnej) nie jest zasadny, bowiem w sprawie decyzji nr [...], będącej decyzją prawomocną nie toczy się postępowanie sądowe, a wszystkie merytoryczne przesłanki wynikające z rozporządzenia RM zostały zbadane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...]z dnia [...]listopada 2019 roku, która została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Orzeczenie organu drugiej instancji jest ostateczne i z mocy art. 29 ust.9 ustawy o Agencji podlega wykonaniu. Samo zaskarżenie ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznie wstrzymania jej wykonalności chyba, że Sąd ją uchyli lub zmieni. Organ pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor [...]OR ARiMR wydał zaskarżoną decyzję nr [...]z dnia [...]marca 2020 roku w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, który nie budzi wątpliwości. Podczas postepowania wyjaśniającego strona nie przedstawiła dowodów, które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy na jego korzyść, a od decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...]października 2019 roku nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...]maja 2015 roku strona nie złożyła odwołania. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odnośnie dostarczenia jabłek do bezpłatnej dystrybucji i braku wsparcia, to kwestia ta nie może być rozpatrywana w postepowaniu dotyczącym ustalenia kwoty nienależnie bądź nadmiernie pobranej płatności. Wobec powyższego kwota [...]zł jest kwotą nienależną i powinna być zwrócona na wskazany w zaskarżonej decyzji rachunek bankowy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł S.K.. Skarżący wskazywał, iż zaskarżona decyzja pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą praworządności, bowiem gdy decyzje będące podstawą prawną są przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Nadto skarżący zarzucał naruszenie przepisów proceduralnych- art. 7 w związku z art. 107 § 1pkt 6 oraz art. 6 kpa poprzez pominięcie faktu, że decyzje będące podstawą do wydania niniejszej decyzji zostały zaskarżone i nie zostały rozstrzygnięte przez co zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów formalnych uzasadnienia podstawy faktycznej i prawnej. - art. 12 kpa w związku z art. 104 § 1 i 2 kpa polegające na przewlekłości postępowania i wydaniu decyzji po upływie 3 lat od wszczęcia postępowania, co spowodowało wykreowanie znaczących odsetek; - art. 7 w związku z art. 104 § 2 poprzez wydanie decyzji jedynie w części, bowiem pominięto obiektywne zdarzenie dostarczenia owoców do bezpłatnej dystrybucji za który to towar strona nie otrzymała żadnego wynagrodzenia; - art. 7 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez wydanie decyzji gdy roszczenia nie są wymagalne wobec nie zakończenia spraw będących formalną podstawą zaskarżonej decyzji. - naruszenie art. 7 w związku z art. 104 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji jedynie w części i przemilczenie tego faktu w ten sposób, iż pominięto obiektywne zdarzenie dostarczenia owoców do bezpłatnej dystrybucji za który to towar nie otrzymano żadnego wynagrodzenia oprócz dofinansowania kwestionowanego w treści zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 7 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez pominięcie tego przepisu gdy zawieszenie z uwagi na charakter prejudycjalny nierozstrzygniętych decyzji będących podstawą niniejszej decyzji jest obowiązkowe. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazywał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem praworządności. Została wydana gdy decyzje będące jej podstawą formalną są przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny – decyzja Prezesa ARiMR z [...]lutego 2020 roku, nr [...]oraz przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]października 2019 roku, nr [...]. Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie powinna być wydana. Zdaniem skarżącego organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dlaczego w ogóle została wydana decyzja o dofinansowaniu. Organ podejmujący decyzję dysponował wszelkimi danymi. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone szybko, o czym stanowi art. 12 kpa. W niniejszej sprawie upłynęły 3 lata odkąd wszczęto postępowanie przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych kwot dofinansowania. W ocenie skarżącego roszczenie w niniejszej sprawie nie jest wymagalne. Obecnie toczą się dwa postępowania niezakończone na które powołuje się autor skargi. Zaskarżona decyzja jest decyzją częściową. Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Niniejsza sprawa nie powinna być wszczęta, a o ile została wszczęta to winna być zawieszona z urzędu. Skarżący dalej podtrzymywał stanowisko, iż dwie sprawy są w toku rozpoznawania i od ich rozstrzygnięcia uzależniona jest zasadność dalszych działań organu w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto skarżący wskazywał, że organ po raz kolejny unika zajęcia stanowiska w przedmiocie dostarczonych owoców przez niewyrażenie wprost, kto zapłaci za owoce, które zostały pobrane. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zajmowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, a zatem analizując orzeczenie pod względem zgodności zarówno z przepisami procedury, jak i prawa materialnego, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organ miał podstawy do wydania decyzji o ustaleniu pobrania przez skarżącego nienależnych płatności z tytułu wsparcia za wycofanie owoców w ramach bezpłatnej dystrybucji. Należy zauważyć, iż decyzją z dnia [...]maja 2015 roku, nr [...]Dyrektor OT Agencji Rynku Rolnego w [...]udzielił skarżącemu wsparcia w kwocie [...]EUR tj. [...] zł z tytułu wycofania jabłek do bezpłatnej dystrybucji. Płatność została zrealizowana w dniu [...]czerwca 2015 roku. W dniu [...]października 2019 roku Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...]w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 2015 roku. Strona od tej decyzji nie wniosła odwołania. Następnie w dniu [...]listopada 2019 roku Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...]o odmowie wsparcia, w której odmówił przyznania S. K. wsparcia finansowego w kwocie [...]EUR, tj. [...]zł z tytułu wycofania na bezpłatną dystrybucję [...]kg jabłek. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Prezes ARiMR decyzją z dnia [...]lutego 2020 roku, nr [...]utrzymał w mocy decyzje z dnia [...]listopada 2019 roku o odmowie przyznania wsparcia. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o odmowie przyznania skarżącemu wsparcia z tytułu wycofania do bezpłatnej dystrybucji [...]kg jabłek. Jednocześnie na rzecz skarżącego została w dniu [...]czerwca 2015 roku, przez organ zrealizowana płatność za wycofanie z rynku jabłek na bezpłatną dystrybucję w kwocie [...]zł. Należy zgodzić się z organem, iż w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej pomoc( nieważność decyzji) oraz wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności z tego tytułu to zrealizowana płatność dla skarżącego z tytułu dostarczonych jabłek do bezpłatnej dystrybucji nie ma podstaw prawnych. Fakt, iż na obecnym etapie decyzja z [...]listopada 2019 roku została zaskarżona do sądu administracyjnego, co jednak nie mogło mieć wpływu na tok postepowania i treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2020 roku w sprawie VIII SA/Wa 221/20 oddalił skargę na decyzję z dnia [...]lutego 2020 roku, nr [...]. Strona wniosła od tego wyroku skargę kasacyjną. Decyzja o odmowie przyznania wsparcia za wycofanie jabłek do bezpłatnej dystrybucji jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania dlatego organ realizując swój obowiązek z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji w związku z art. 67 ust. 1 rozporządzenia(UE) nr 2017/891 wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 67 ust.1 rozporządzenia 2017/891 – organizacje producentów i zrzeszenia producentów lub inne odnośne podmioty zwracają nienależnie wypłaconą pomoc z odsetkami i płacą kary przewidziane w niniejszej sekcji. Jako nienależną płatność należy rozumieć w ten sposób, iż jest to wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota nienależnie pobranych środków, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być nienależnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących pomoc finansową. Nie znajduje usprawiedliwienia zarzut skargi, iż organ do zakończenia przez sąd administracyjny skargi w sprawie decyzji z dnia [...]lutego 2020 r, nr [...] oraz przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z dnia [...]października 2019 roku, nr [...] nie powinna być rozpoznana. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania. Należy zauważyć, iż wyrażona w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości ostatecznych decyzji jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż zaskarżenie( skargą lub sprzeciwem) do sądu takiej ostatecznej decyzji administracyjnej nie powoduje, że traci ona przymiot ostateczności. Decyzja z dnia [...]lutego 2020 roku choć nie jest prawomocna, to jednak jej zawarte w niej rozstrzygnięcie jest ostateczne i obowiązuje do czasu jego prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny. Do tego czasu stan prawny wynikający z przedmiotowej decyzji jest obowiązujący i wywiera skutki prawne. Zaskarżenie skargą kasacyjną wyroku nie może być uznane za zagadnienie wstępne. Przywoływana przez skarżącego decyzja z [...]października 2019 roku również jest decyzją ostateczną. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, iż w przedmiotowym postępowaniu nie było potrzeby oceny kwestii faktycznego dostarczenia przez skarżącego jabłek do bezpłatnej dystrybucji. Kwestia ta może rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Z tego też względu w sytuacji gdy skarżący otrzymał nienależne świadczenie to zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ocenie sądu organ działał na podstawie przepisów prawa( art. 6 kpa), dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący( art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 kpa. Ustalenia organu są spójne, logiczne, a strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Z tego też względu orzeczono w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.