VIII SA/Wa 450/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania G. M. prawa do świadczenie pielęgnacyjnego w okresie od 1 listopada 2019 roku do 31 grudnia 2019 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz G. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] stycznia 2020 r., Nr [...] i orzekło o: 1) odmowie G. M. (dalej: strona, skarżący, wnioskodawca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną B. M. w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., 2) przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie po [...] zł miesięcznie od [...] stycznia 2020 na stałe. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...] kwietnia 2019 r. G. M. zawarł z B. M. (z domu B.) związek małżeński. Pismem z 6 listopada 2019 r. skarżący wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną. Do wniosku dołączono Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] listopada 2016 r., mocą którego B. M. została zaliczona do osób całkowicie niezdolnych do pracy i samodzielnej egzystencji do [...] grudnia 2019 r. W aktach znajduje się także Orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z [...] grudnia 2019 r., w którym stwierdzono całkowitą niezdolność do pracy i trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, która istniała od [...] października 2019 r. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynikało, że skarżący ma [...] lat, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją żoną B. oraz córką J. B.. Wnioskodawca od kilku lat nie pracuje zawodowo ani też nie wykonuje żadnej innej pracy zarobkowej, gdyż sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną żoną. B. M., po przebytym wylewie, porusza się na wózku i o kuli, nie potrafi się ubrać, przygotować posiłku czy utrzymać porządku wokół siebie. Skarżący przygotowuje więc jej codzienne posiłki, karmi, pomaga przy kąpieli oraz w codziennej higienie osobistej. Wykonuje także inne czynności niezbędne w codziennym życiu. B. M. może liczyć tylko na pomoc męża, ponieważ córka, która z nimi zamieszkuje, również jest osobą niepełnosprawną (upośledzenie [...]). Druga z córek – M. B. wyprowadziła się z domu, sporadycznie odwiedza matkę. Opieki nad matką nie sprawują także dwaj pozostali synowie. Decyzją Wójta z [...] stycznia 2020 r., Nr [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną. Podstawę odmowy stanowił art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w ocenie organu I instancji, wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Powołano się także na art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 u.ś.r. i wskazano, że świadczenie nie może zostać przyznane mężowi, skoro istnieją osoby spokrewnione w I stopniu, na których w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek alimentacyjny: córka M. oraz synowie T. i M., niebędące osobami małoletnimi i nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wśród negatywnych przesłanek przyznania świadczenia wskazano także fakt przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], SKO uchyliło w całości decyzję Wójta z [...] stycznia 2020 r. i odmówiło skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. oraz przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w kwocie po [...] zł miesięcznie od [...] stycznia 2020 na stałe. Kolegium powołało treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz skutki, jakie na jego brzmienie wywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i wobec tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym fakt powstania znacznej niepełnosprawności B. M. po 25 roku życia nie mógł stanowić przesłanki odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem SKO podstawy do odmowy przyznania świadczenia nie stanowił nadto art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w powołanym przepisie uległo zmianie w kontekście wyroku TK z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 i noweli ustawy o świadczeniach rodzinnych z 17 października 2008 r., poszerzającej krąg osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku tym orzeczono, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie niezdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ugruntowane w orzecznictwie jest więc stanowisko, że również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie został bowiem ograniczony wyłącznie do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej: k.r.o.), ale również do stosunków między małżonkami, uregulowanymi w art. 23 i art. 27 k.r.o. Biorąc pod uwagę powyższe, niezasadnym była orzeczona przez organ I instancji odmowa przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Faktycznie jednak skarżący do [...] grudnia 2019 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad żoną. Pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przesłankę negatywną do przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. Przeszkoda uniemożliwiająca przyznanie świadczenia przestała istnieć z dniem [...] stycznia 2020 r. i od tego dnia, bezterminowo, SKO przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium nie było bowiem sporne, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem musi opiekować się żoną. Żona skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a skarżącego jako męża obciąża obowiązek alimentacyjny wobec niej. Skarżący nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, zaprzestał poszukiwania pracy w związku z opieką nad żoną. Skarżący spełnia więc przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący wniósł skargę na ww. decyzję w części, w jakiej nie przyznano mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie i przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego od [...] stycznia 2020 r., a nie od miesiąca, w którym został złożony wniosek (od [...] listopada 2019 r.) Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i ustalenie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od [...] listopada 2019 r. na stałe, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżący spełnia warunki określone w art. 17 u.ś.r. uprawniające go do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowanie nie jest sporne, że skarżący sprawuje opiekę nad żoną, wobec której wydane zostało orzeczenie o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, a nadto że w związku ze sprawowaną opieką nie podejmuje zatrudnienia. Zasadnie również organ przyjął, że wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego tylko powodu, że jest małżonkiem osoby wymagającej opieki. Małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż jest poza wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 (matką, ojcem, opiekunem faktycznym dziecka, rodziną zastępczą) inną osobą, na której, zgodnie z k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, poza wyłączeniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka będącego osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), nie wymienia żadnych innych przesłanek w stosunku do małżonka, poza ogólnymi przesłankami dotyczącymi wszystkich uprawnionych. W rezultacie powyższego nie podlega jakimkolwiek wątpliwościom, że małżonek jest osobą, na której, w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z przepisami ustawy k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka (por. wyrok WSA w Olsztynie z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 206/19; wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2009 r., VIII SA/Wa 373/09, wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 115/10, wszystkie publ. CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do ustalenia okresu, za jaki skarżącemu przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wprawdzie w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże mając świadomość niedopuszczalnego, a występującego w sprawie zbiegu uprawnienia do ww. świadczeń, pismem z 30 grudnia 2019 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, oświadczył, że "wnosi o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w momencie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego" (k. 19 akt administracyjnych). Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, a skoro skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu, to na organie administracji spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby skarżącemu realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a., zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Godzi interes społeczny i słuszny interes obywatela jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został także pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki WSA: w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). Fakt zatem pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia [...] grudnia 2019 r., w świetle jego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Organ odwoławczy powinien w tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Skoro więc wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu 15 listopada 2019 r., to organy – mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r. - winny rozważyć przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2019 r., uwzględniając – dla zachowania ciągłości świadczeń – doprowadzenie do "wygaszenia" decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna z końcem października 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] listopada do [...] grudnia 2019 r. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z dokonanych w uzasadnieniu rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organ odwoławczy stosownie do art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów, na które złożyły się wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym ([...] zł).