VIII SA/Wa 431/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...].

Decyzją z 15 listopada 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) działając na podstawie art. 104 oraz art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) w związku z art. 11, art. 13a, art.16 oraz art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, dalej ustawa o pomocy państwa) orzekł o uchyleniu w okresie od 1 września 2019 r. do 30 września 2020 r. przyznane B. Ś. (dalej skarżąca, strona) prawo do świadczenia w formie świadczenia wychowawczego, przyznanego na K. [...] C. na okres od 1 września 2019 r. do 31 maja 2021 r. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, że w związku ze złożonym 1 lipca 2021 r. przez skarżącą oświadczeniem, że E. C. (ojciec) zakończył bezpłatny urlop na terytorium [...] oraz biorąc pod uwagę fakt, iż urlop taki nie jest formą aktywności zawodowej zasadne jest uchylenie we wskazanym okresie przyznanego świadczenia. Pismem 2 grudnia 2021 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, że jako wnioskodawca nie miała wiedzy jaki organ jest właściwy do orzekania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego oraz nie miała wpływu na to jaki organ administracji rozpatrywał jej wniosek oraz wydawał decyzję. Rozpoznając odwołanie Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister, organ odwoławczy) decyzją z 11 stycznia 2022 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z 15 listopada 2021 r. W pisemnych motywach uzasadnienia Minister wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody stanowiły przepisy art. 1 lit. i oraz lit. z, art. 67, art. 68 ust 1 - 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.)a także art. 60 ust. 3 oraz art. 90 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (..) (Dz. Urz. E L 284 z 30 października 2009 r., ze zm). Dalej Minister przywołał treść art. 27 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 5 ust.1 oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy państwa oraz art. art. 68 ust 1 - 3 rozporządzenia Nr 883/2004. Wyjaśnił zatem, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W odniesieniu do przepisów unijnych wskazał, że zgodnie z art. 67 rozporządzenia 883/2004 osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Oznacza to, że przepisy o koordynacji świadczeń rodzinnych mają zastosowanie (według uregulowań ww. rozporządzeń) już ze względu na sam fakt zamieszkiwania członka rodziny w drugim Państwie Członkowskim. Jak podał organ odwoławczy zgodnie z art. 68 ust. 2 i 3 lit. a rozporządzenia 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę. Jednakże taki dodatek dyferencyjny nie musi być przewidziany dla dzieci zamieszkujących w innym Państwie Członkowskim, kiedy uprawnienie do przedmiotowego świadczenia wynika wyłącznie z miejsca zamieszkania. Jeżeli, zgodnie z przepisami art. 67, w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń, zapewnia, jeżeli to konieczne, dodatek dyferencyjny wspomniany w ust. 2. Końcowo wskazał, że organ I instancji prawidłowo uznał, że w sytuacji kiedy od 13 sierpnia 2019 r. skarżąca wraz z rodziną przebywa na terytorium Polski, a fakt przebywania ojca dziecka na urlopie bezpłatnym nie kwalifikuje się jako forma aktywności zawodowej, zasadne jest uchylenie prawa doświadczenia wychowawczego przyznanego przez Wojewodę 27 maja 2020 r., ponieważ przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania i właściwym do rozpatrzenia uprawnienia do świadczenia na podstawie wniosku skarżącej jest urząd gminy lub miasta właściwy ze względu na jej miejsce zamieszkania. Nie zgadzając się z ww. decyzją strona pismem z 18 lutego 2022 r. wniosła skargę, wskazując na niesprawiedliwość w obciążaniu jej negatywnymi konsekwencjami za błąd niezawiniony. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że 30 września 2019 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zaadresowany do Prezydenta Miasta R. z prośba o wypłatę świadczenia od 13 sierpnia 2019 r. – zgodnie z datą przeprowadzki rodziny do Polski i zakończeniem pobierania świadczenia w [...]. Wniosek został przekazany Wojewodzie. Jego rozpatrywanie trwało 10 miesięcy i kilkukrotnie skarżąca udzielała niezbędnych informacji koniecznych do jego rozpatrzenia. Tak wiec w ocenie skarżącej organ I instancji posiadał wszystkie informacje potrzebne do rozpatrzenia wniosku i nadal uważał, że jest organem właściwym do jego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i polityki Społecznej podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z 15 listopada 2021 r. nr [...]., którą uchylono w okresie od 1 września 2019 r. do 30 września 2020 r. przyznane skarżącej prawo do świadczenia w formie świadczenia wychowawczego, przyznanego na syna na okres od 1 września 2019 r. do 31 maja 2021 r. Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz przepisy powołanych wcześniej rozporządzeń. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji, zgodnie z którym organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Odnosząc się do wskazanego przepisu, wyjaśnić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19; wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2022 r., I SA/Wa 1640/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r.,II SA/Bd 70/19, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r.). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1465/21 w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (por. R. Prokopa (w) J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Komentarz, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa.) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną przewidzianą w przepisach art. 25 ustawy o pomocy państwa ). W świetle powyższego, w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa, nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Skoro decyzja taka kształtuje sytuacje strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ I instancji. Natomiast w rozpoznawanej sprawie wypłacono już skarżącej świadczenia wychowawcze za okres od 1 września 2019 r. do 20 września 2020 r., a więc za ten okres prawo do tego świadczenia zostało już skonsumowane. Tym samym organ pozbawił skarżącą prawa do świadczenia wychowawczego wstecz tj. od 1 września 2019 r., podczas gdy decyzja Wojewody została wydana 15 listopada 2021 r. Natomiast wobec tego co zostało wyżej powiedziane, w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji dopuszczalne było tylko orzeczenie o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego od dnia orzekania w tym przedmiocie. Pobrane już przez skarżącą świadczenia wychowawcze mogą ewentualnie stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 25 ustawy o pomocy państwa. Jednak kwestia nienależnie pobranego, czyli skonsumowanego prawa do świadczenia wychowawczego stanowi odrębna sprawę i z tego względu pozostaje poza zakresem rozważań Sądu w niniejszej sprawie Zauważenia wymaga w kontekście skargi, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie odpowiadają wymogom stawianym im przez art. 107 § 3 k.p.a. Ich lektura prowadzi do wniosku, że ograniczają się do przytoczenia przepisów oraz w istocie jednozdaniowego stwierdzenia, że urlop bezpłatny nie jest formą aktywności zawodowej zatem zasadne jest uchylenie świadczenia w zakresie w skazanym w decyzjach. Należy zauważyć, że ustawodawca wymaga w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. Jak z kolei stanowi art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem nie powinno ograniczać się jedynie do przytoczenia treści przepisów ale także do ich wykładni. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest istotnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok procesu myślowego organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie przedstawienie procesu rozumowania organu w zakresie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Stanowi także jedną z gwarancji realizacji zasady pogłębiania zaufania wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę zasadności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia, lecz również przez sąd. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.