VIII SA/Wa 417/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego A. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej kpa), po rozpoznaniu odwołania H. K. i A.R., od decyzji Wójta Gminy B. z 16.08.2017 r. znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]"[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid, [...], obręb [...] B.L., gm. B. - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy: Postepowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek [...]spółka [...] Wójt Gminy B. (dalej Wójt, organ I instancji) decyzją z 16.08.2017 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...]"[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na części działki nr ewid. [...], obręb [...] B.L., gm. B.. Ustalając warunki lokalizacji stwierdził, że inwestycja dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży konstrukcji stalowej wysokości, około 65,0m z zainstalowanymi na niej antenami sektorowymi szt. 9 oraz antenami radiolinii szt. 6. U podnóża wieży umieszczone zostaną urządzenia zasilające, sterujące i nadawczo-odbiorcze. Podał, że anteny nadawcze stacji winny spełniać wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r, w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sprawdzania dotrzymywania tych poziomów ( Dz.U. 2003 r. nr 192 poz. 1883). Ponadto określił wymagania formalne wskazując jakie przepisy winien uwzględniać projekt budowlany. W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, iż zamierzenie wnioskodawcy należy uznać za cel publiczny. Wskazał także, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wpłynął sprzeciw właściciela działki sąsiedniej, przy czym stwierdził, że działki przylegające do terenu inwestycji są niezabudowane, a wnoszący sprzeciw mieszka w sąsiedniej miejscowości w odległości około 1500m od terenu inwestycji, a w sąsiedztwie posiada sad. Zdaniem organu I instancji najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 45m, 90m i więcej od proj. wieży - po przeciwnej stronie drogi. Ponadto jak podał organ, dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej, w wyniku której ustalono, że w osi poszczególnych anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności. Rozpoznając odwołanie A.R., podnoszące, iż nie został prawidłowo ustalony obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych, naruszony został art, 72 ust, 1 pkt 3 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, również lakonicznie stwierdzono w decyzji, że inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz że decyzję wydano z naruszeniem przepisu art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium decyzją z 15.12.2017 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7.06.2018 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 209/18 uchylił decyzję SKO z dnia 15.12.2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29.06.2021 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2866/18 oddalił skargę kasacyjną. Rozpoznając odwołanie po wyroku WSA, Kolegium zaskarżoną decyzją powołaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że inwestycję w świetle ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 202Ir., poz. 741 ze zm.- dalej "ustawa") należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego. Inwestycję zaplanowano na terenie na którym nie ma obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja taka jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy). Po wskazaniu co powinien zawierać wniosek inwestora oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, Kolegium wyjaśniło, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zdaniem SKO w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora [...]sp [...]. z dnia 05.06.2017 r. - składający się z części opisowej i graficznej, spełnia wymagania przepisu art. 52 ust, 2 ustawy i mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia postępowania i wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko nie stanowi części postępowania zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (J.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej "u.i.o.ś") oraz art. 71 ust. 2 u.i.o.ś., wskazując także, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Kolegium wyjaśniło że wprawdzie ww. rozporządzenie z dnia 09.11.2010 r. utraciło moc w związku z wejściem w życie w dniu 11.10.2019 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), to jednak stosownie do § 4 ww. rozporządzenia z dnia 10.09.2019 r., w niniejszej sprawie należy stosować przepisy dotychczasowe, czyli ww. rozporządzenie z dnia 09.11.2010 r. SKO zauważyło przy tym, że przepisy ww. rozporządzeń zawierają analogiczne zapisy odnośnie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego organ uprawniony jest jedynie do oceny, czy stosownie do art. 72 ust. 3 z zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ww. u.i.o.ś w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do konkretnego wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagane jest dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym ocena ta nie jest uznaniowa tylko kwalifikacji danej inwestycji w tym zakresie powinien dokonać w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11,2010 r. Zatem Kolegium przytoczyło treść § 2 ust, 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z dnia 09.11.2010 r. – odnoszący się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z dnia 09.11.2010 r. odnoszący się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w skład przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzi antena telekomunikacyjna o wysokości 65 m, na której zainstalowane zostaną anteny sektorowe - 9 szt. oraz anteny radiolinii - 6 szt. Anteny umieszczone na azymucie 30° mają EIRP po 3505 W każda, na azymucie 150° po 1636 W każda, a na azymucie 270° po 14838 W każda (tak w decyzji). Kolegium stwierdziło zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy miejsca dostępne dla ludności powinny być badane (stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia z dnia 09.11.2010 r.) w odległości nie większej niż 300 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania dla każdej z ww. anten, na poszczególnych azymutach. W uzasadnieniu decyzji wywiedziono, że z wniosku inwestora oraz z przedłożonych przez niego opracowań: "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że przewidziane dla przedmiotowej inwestycji maksymalne pochylenie wiązki anten sektorowych (tilt maksymalnej pracy) wynosi 10°. Zatem przy kwalifikacji przedsięwzięcia należy uwzględnić maksymalne pochylenie anten (tilt) w wielkości 10°. Minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych (przy max. tilt 6°, w odległości nie większej niż 300 m od środka elektrycznego anten) wynosi od poziomu terenu 27,42 m. Analizując powyższe - stwierdzono, iż, uwzględniając 2 m jako wysokość człowieka, że miejsca dostępne dla ludności będą znajdowały się najbliżej 25,42 m (27,42 m - 2 m) od osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych wchodzących w skład planowanej inwestycji. Kolegium uznało, że w przypadku planowanej inwestycji żadne miejsca dostępne dla ludności nie występują w odległości nie większej niż 300 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z wchodzących w jej skład anten sektorowych, na poszczególnych azymutach. W związku z powyższym przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 71 ustawy. Reasumując Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie (w realiach niniejszej sprawy) inwestor nie był zobowiązany dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W decyzji podkreślono, powołując się na art. 56 u.i.o.ś., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja taka jest decyzją związaną, a podmiot ubiegający się o taką decyzję ma roszczenie o jej udzielenie, jeśli tylko jego zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, iż organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, nie mógł odmówić ustalenia jej lokalizacji, gdy zlokalizowanie tej inwestycji w projektowanym miejscu jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ pierwszej instancji, nie wykazał niezgodności wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, co obligowało go do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Również Kolegium nie dostrzegło takiej niezgodności, dodając, iż organ I instancji przed wydaniem decyzji uzyskał stosowne pozytywne uzgodnienia – zgodnie z art. 53 ust. 4 u.i.o.ś. Odnosząc się do odwołań, SKO uznało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Sam sprzeciw właścicieli działek objętych wnioskiem lub sąsiednich nie może być podstawą odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. Końcowo Kolegium powołało się na orzeczenia sądów administracyjnych, stwierdzając przy tym, że zasadniczo decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowanego przedsięwzięcia. Celem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in, zbadanie, czy planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.R.(dalej skarżący), zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie dokonanie oceny decyzji organu I instancji pod kątem czy spełnia ona wymogi prawa procesowego tym bardziej, że nie określono w niej precyzyjnie przedmiotu sporu oraz nie uzasadniono jej merytorycznie. 2) art. 107 § 1 pkt 4, 5, 107 § 3 kpa poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa, ponieważ brak zastosowanych konkretnych przepisów prawa materialnego z jednoczesnym ich uzasadnieniem nie pozwala na podjęcie polemiki z nią. Ponadto organ nie dokonał oceny kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie odnoszącym się do konieczności ustalenia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten oraz uwzględnienia sumarycznych mocy. 3) art. 54 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP anten sektorowych oraz radioliniowych, co jest tożsame z uznaniem, iż jest ona bezprzedmiotowa. 4) art 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten. 5) art. 8 § 1, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1, 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie, dlaczego organ analizował wielokrotne zaniżone moce anten wiedząc, iż wszystkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska. Ponadto organ nie podał mocy EIRP oraz nie uzasadnił, z jakiego powodu uznał, iż nie trzeba uwzględnić kumulacji anten. 6) nie podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta. 7) nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów według norm przypisanych w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu rozwinął poszczególne zarzuty skupiając się przede wszystkim na zarzutach procesowych oraz przedstawiając orzecznictwo sądów administracyjnych odnośnie zarzutów prawa materialnego. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest zbyt lakoniczna, aby podjąć polemikę w szerszym zakresie, natomiast decyzja organu I instancji nie zawiera w istocie uzasadnienia merytorycznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że Kolegium dokonało oceny decyzji organu I instancji w sposób wyczerpujący i dostateczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2021 poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w razie braku planu miejscowego - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sporna inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2020 poz. 1990 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Natomiast za cel publiczny uznaje się - zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. - m.in. wykonywanie obiektów i urządzeń "łączności publicznej", przez którą z kolei należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego - art. 4 pkt 18 u.g.n. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Wniosek powinien zawierać także charakterystykę inwestycji, obejmującą: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, jak i określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Właściwy organ, stosownie do art. 53 ust. 3, w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora [....]sp. [...] zarówno w części graficznej jak i opisowej spełnia wymagania art. 52 ust. 2 ustawy i mógł stanowić podstawę do przeprowadzenia postepowania i wydania decyzji. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie dokonana przez organy obu instancji analiza została dokonana w sposób niepełny i niewystarczający. Planowana inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...]Sp [...]., w skład projektowanej stacji bazowej wchodzi antena telekomunikacyjna o wysokości 65 m, na której zainstalowane zostaną anteny sektorowe – 9 sztuk oraz anteny radiolinii – 6 sztuk. Wydając decyzję (o lokalizacji inwestycji celu publicznego) organ w każdym wypadku ma obowiązek badać zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.), do których należą m.in. przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2147 z późn. zm.: "u.i.o.ś"). Art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. nakłada na inwestora obowiązek uzyskania - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (co również odnosi się do decyzji lokalizacyjnej, zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2697/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 142/19;) - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, jeżeli inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć wymienione są ściśle w wydawanym na podstawie art. 60 ustawy jest rozporządzeniu wykonawczym. Prawidłowo Kolegium określiło w decyzji zastosowanie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 t.j. z dnia 2016.01.18). Stosownie do § 2 powołanego Rozporządzenia 1. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: 7) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; § 3. 1. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: 8) instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna; W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia nie jest wymagana, bowiem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie nie zostało w wystarczający sposób wyjaśnione ani rozważone, zważywszy, że organ I instancji w zasadzie pominął powyższą kwestię. Za kluczowe w rozpoznawanej sprawie należy uznać ustalenie - czy w przypadku kwalifikacji przedsięwzięcia w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej niezbędne jest określenie parametrów dla pojedynczej anteny, czy też dla wszystkich anten planowanych do zamontowania na danej stacji bazowej i uwzględnienie ewentualnego zjawiska kumulacji oddziaływania. Ponadto wymaga wyjaśnienia pojęcie - miejsce dostępne dla ludności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdecydowanie prezentowany jest pogląd, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), (obecnie § 3 ust. 1 pkt 8 litery a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć (....), (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne anteny, wpłynie na środowisko (patrz wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 460/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. ... A więc żeby ustalić, czy mamy do czynienia z inwestycją wymagającą decyzji środowiskowej, najpierw należy ustalić moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny, a następnie uwzględnić kumulację oddziaływania anten wynikającą z działania stacji jako całości (tak wyroki w sprawach II OSK 1050/18 i II OSK 1045/20). Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1839/16, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1162/14, LEX nr 2033968, wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14, LEX nr 1987019). Dlatego też niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Pogląd taki wyraził również w Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13. Sąd w składzie orzekającym podziela dominujące stanowisko w orzecznictwie o konieczności – z uwagi na zasadę przezorności (art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska) – badania oddziaływania inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości, z uwzględnieniem zjawiska kumulacji. Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1045/20, cyt.: "Przedsięwzięcie, składające się z wielu anten, może doprowadzić do nakładania się pól elektromagnetycznych, a więc dopiero po zsumowaniu parametrów wszystkich anten możliwa jest ocena, czy może ono znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze czy potencjalnie". Zatem materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych powinien zawierać odpowiedź co do zastosowania przepisu § 2 ust. 1. pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 2010 r. Z kolei w uzasadnieniach decyzji powinny znaleźć się ustalenia i rozważania w zakresie sumowania parametrów przedsięwzięcia. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ I instancji całkowicie pominął powyższe kwestie, przyjmując, że dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej, w której ustalono, że w osi poszczególnych anten sektorowych nie występują miejsca dostępne dla ludności. W rezultacie organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Z kolei SKO odniosło się do ilości anten, azymutów, stwierdzając, że miejsca dostępne dla ludności powinny być badane w odległości nie większej niż 300 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania dla każdej z ww. anten, na poszczególnych azymutach. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w przypadku planowanej inwestycji żadne miejsca dostępne dla ludności nie występują w odległości nie większej niż 300 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z wchodzących w jej skład anten sektorowych na poszczególnych azymutach. W ocenie Sądu argumentacja w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest wystarczająca i przekonująca dostatecznie o braku obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na uwadze mieć należy, że w zakresie oceny, czy przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się do przeprowadzenia postępowania środowiskowego, oparto się wyłącznie na treści karty informacyjnej przedsięwzięcia bez dokonania samodzielnych ustaleń lub ocen w tym zakresie. Na podstawie danych zawartych w karcie przedsięwzięcia, organ odwoławczy ustalił, że miejsca dla ludności nie występują w odległości nie większej niż 300 m od środka eklektycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z wchodzących w jej skład anten sektorowych, na poszczególnych azymutach. W podobny sposób przyjęto miejsca dostępne dla ludności, które jak wynika z uzasadnienia decyzji będą znajdowały się najbliżej 25,42 m od osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. Rozstrzygnięcia jakie zapadły w tej sprawie nie zawierają pogłębionej analizy, na podstawie której można by stwierdzić, że rzeczywiście w stosownej odległości, ale od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. De facto organy bezkrytycznie przyjmują, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje zagrożenia, o jakim mowa powyżej. W konsekwencji bez należytego wyjaśnienia sprawy przyjęto, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć, dla których nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie wymagane jest wyjaśnienie z jakich względów przyjęto, że miejsca dostępnie dla ludzi nie znajdują się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Jest to istotne ustalenie, ponieważ z uwagi na moc anten w zależności od okoliczności sprawy przedmiotowa inwestycja mogła być zakwalifikowania zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Poza tym samo ustalenie, że wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości 300 m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności oparto wyłącznie o "Kwalifikację przedsięwzięcia". Poza tym przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA: z 27 lutego 2019 r., II OSK 945/17; z 13 grudnia 2017 r., II OSK 527/17 – dotyczące brzmienia art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu sprzed 25 października 2019 r.). Są to okoliczności, które mają wpływ na wynikający z art. 140, art. 143 i art. 144 K.c. zakres prawa własności. Odnosząc się do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" wskazać należy, że na podstawie art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1815 z późn. zm.) nastąpiła zmiana art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2020 poz. 1219 z późn. zm.). Zgodnie z jego treścią, obowiązującą od dnia 25 października 2019 r., przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się "wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości". Z treści przepisu w nowym brzmieniu wynika, że przy ustalaniu czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, uwzględnia się wyłącznie stan istniejący zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Dotychczasowe znaczenie tego pojęcia było szersze. Orzecznictwo sądowoadministracyjne odnosząc się do tego pojęcia wskazywało, że należy badać oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Oceniając miejsca dostępne dla ludzi w rozumieniu art. 124 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r – prawo ochrony środowiska trzeba mieć na uwadze, że przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą najważniejsze jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3008/15, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2002/13, wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 419/13, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1829/12 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji nie odniosły się w wystarczający sposób do tej kwestii. Nie ustalono w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej odległości znajduje się najbliższa zabudowa od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten w każdym z sektorów wyznaczonych azymutem. Wskazania wymaga, że środek elektryczny anteny to miejsce będące środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, a odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny, czyli wiązki zawierającej kierunek maksymalnego promieniowania. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności należy oczywiście uwzględnić kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia zatem maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Ponadto w tej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która dotyczy różnych grup anten o różnej mocy. Dlatego też powinna być uwzględniona kumulacja pól elektromagnetycznych tak aby można w ogóle dokonać jakiejkolwiek kwalifikacji przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do ww. przepisów rozporządzenia. Organy korzystając z ww. dokumentów prywatnych, którymi bezsprzecznie są Kwalifikacja przedsięwzięcia, a także Charakterystyka zabudowy i zagospodarowania, nie dokonały żadnej oceny tych dokumentów. Zdaniem sądu, niewystarczające było przyjęcie danych wynikających z przedłożonych przez inwestora opracowań, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie wiemy jakimi autor opracowania dysponuje uprawnieniami. Dokumenty te zawierają obliczenia mocy i zakresu promieniowania anten sektorowych wnioskowanej stacji bazowej i oceniają, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w mniejszym lub większym zakresie ustalenia i wnioski zawarte w tych dokumentach jedynie bezrefleksyjnie powtórzył, nie przedstawiając stanowiska własnego. Zaznaczenie wymaga, że organy administracyjne prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały obowiązek oceny przedstawionych przez wnioskodawcę danych i ich zweryfikowania w świetle obowiązujących przepisów prawa, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. W przypadku wątpliwości, bowiem inwestycje polegające na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej stanowią materię wymagającą wiedzy wysoce specjalistycznej i technicznej, organ ma możliwość np. powołania biegłego z zakresu elektroniki, radiokomunikacji i telekomunikacji. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie pozwalają przyjąć, że organy dokonały oceny przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku inwestora podnieść należy, że w ocenie Sądu organy wydały decyzje przedwcześnie, bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czego wymaga ogólna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję, organy administracji są zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponownie prowadząc postępowanie obowiązkiem organów będzie dokonanie wnikliwej analizy parametrów technicznych i użytkowych planowanego przedsięwzięcia i na podstawie tych ustaleń dokonanie oceny, co do obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W szczególności analizie należy poddać wszystkie działki położone wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten stacji bazowej [...]pod kątem możliwości zabudowy, w tym miejsc dostępnych dla ludzi. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), koszty pomocy prawnej (480 zł) i opłaty skarbowej (17 zł).