VIII SA/Wa 416/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. .

Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie uchylenia postanowienia Wójta Gminy K. o odmowie wszczęcia postępowania i umorzenia postępowania organu I instancji. Do wydania zakażonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 24 czerwca 2020 r. do Wójta Gminy K. (dalej organ I instancji, Wójt) wpłynął wniosek M. W.-B., o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych i wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ I instancji dokonał oględzin na działce nr ewid. [...] w miejscowości L., stanowiącej własność wnioskującej oraz na działkach sąsiednich, a następnie po analizie posiadanych dokumentów wydał postanowienie z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (tj. Dz.U z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej kpa),odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zgodnie z art. 234 ustawy Prawo wodne, bowiem przyczyną zalewania nieruchomości M. W.-B. jest zasypanie rowu na działkach nr [...] oraz nr [...]. Zasypanie rowu stworzyło sztuczną przegrodę w naturalnym spływie wód z działki wnioskującej i powoduje jej zalewanie. Końcowo Wójt podał, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych należy odróżnić od sytuacji uregulowanych przepisami szczególnymi ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 190 i 191, które dotyczą urządzeń wodnych. Wobec powyższego zgodnie z art.65 §1 kpa organ pierwszej instancji przekazał sprawę, zgodnie z właściwością do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w R.. Nie zgadzając się z wydanym postanowieniem M. W.-B. (dalej skarżąca, strona) złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ra. (dalej Kolegium, SKO, organ odwoławczy). Kolegium zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, orzekło o: uchyleniu zaskarżonego postanowienie w całości i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. Po przedstawieniu stanu sprawy, argumentów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art.61a §1 kpa, który uprawnia organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postpowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 kpa, wynika, że ustawodawca określili dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest złożenie wniosku przez osobę, która nie jest stroną, natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jak wskazało Kolegium, przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, należy zatem przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Mogą być to przykładowo sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub zapadło już rozstrzygnijcie albo gdy sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ w drodze decyzji administracyjnej. Analizując powyższe regulacje, zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony postępowania w sprawie dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych, w związku z czym odmowa jego wszczęcia nie mogłaby nastąpić z przyczyn podmiotowych. Z okoliczności sprawy wynika jednak, że odmowa wszczęcia postępowania nie może nastąpić z przyczyn przedmiotowych. Nie można bowiem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, której nie ma, bowiem wniosek strony przekazany został, w trybie art. 65 §1 kpa do innego organu, do załatwienia według właściwości. Za oczywiste Kolegium uznało, że nie ma możliwości wszczęcia lub odmowy wszczęcia postpowania w sprawie, która w ocenie organu nie należy do jego właściwości i została przekazana do innego organu. W podsumowaniu SKO podało, że zaskarżone postanowienie należało uchylić i postępowanie organu I instancji i jako bezprzedmiotowe umorzyć. Pismem z 31 marca 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższe postanowienie Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżając postanowienie w całości zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 144 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy organ odwoławczy mógł w niniejszej sprawie rozstrzygać wyłącznie co do uchylenia zaskarżonego postanowienia bądź odmowy jego uchylenia, a nie w badania bezprzedmiotowości postępowania, 2) art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez poczynienie ustaleń merytorycznych w sprawie, bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego 3) art. 144 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, podczas gdy, postpowanie to nie było bezprzedmiotowe, II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 234 prawa wodnego poprzez uznanie, że obowiązek rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom wskutek naruszenia stosunków wodnych nie należy do ustawowych obowiązków organu - wójta gminy K.. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się również do zarzutów skargi, uznając, że nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, przede wszystkim zawiera ono rozstrzygnięcie niedopuszczalne w ramach czynności jurysdykcyjnych prowadzonych na skutek zażalenia, nadto podjęte zostało w niewłaściwej formie i z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii oceny prawidłowości stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnośnie do treści kompetencji orzeczniczych organu II instancji w sytuacji, gdy wyznaczane są one przepisem art. 144 kpa, tj. w sytuacji, gdy postępowanie przed tym organem inicjowane jest wniesieniem zażalenia od postanowienia wydanego przez organ I instancji, które to postanowienie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, że art. 144 kpa odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań. Zastrzeżenie to jest istotne już chociażby z tej przyczyny, że o ile przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej - od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jest co do zasady, załatwienie sprawy co do jej istoty, o tyle postanowienia, wydawane w toku postępowania przez organ administracji publicznej – na które służy zażalenie, gdy kpa tak stanowi - dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej (art. 123 w związku z art. 141 kpa). Zatem z powyższego wynika, iż przy odpowiednim stosowaniu do zażaleń przepisów dotyczących odwołań należy uwzględniać to, iż postanowienie rozstrzyga zagadnienia proceduralne wynikające z toku postępowania, zaś decyzja rozstrzyga o istocie sprawy. Wobec wyraźnie rysujących się na tle przywołanych przepisów różnic odnoszących się zarówno do istoty decyzji oraz postanowienia, przedmiotów ich rozstrzygnięć, jak również i środków prawnych służących ich wzruszeniu w toku instancji, brak jest podstaw, aby regulację kpa dotyczącą odwołań wprost odnosić do instytucji zażaleń regulowanych przepisami Rozdziału 11 kpa. Z art. 144 kpa wynika, iż w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego wydawanych w rezultacie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. Określa on wyłączną kompetencję organu odwoławczego do wydawania decyzji w nim określonych, wskazując jednocześnie, w zakresie odnoszącym się do decyzji wymienionej w § 2 art. 138 kpa, przesłanki jej wydania. Z art. 138 § 1 i § 2 kpa wynika, że organ odwoławczy, w zakresie zdeterminowanym rezultatem ustaleń przeprowadzonych w rozpatrywanej przezeń sprawie może wydać: 1) decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, albo 2) decyzję reformatoryjną, tj. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy albo uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) decyzję umarzającą postępowania odwoławcze, albo 4) decyzję kasatoryjną, to jest uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniając dotychczas przywołane argumenty należy więc przyjąć, że w postępowaniu zażaleniowym organ II instancji będzie dysponował kompetencjami o charakterze merytoryczno – reformacyjnymi oraz kompetencjami o charakterze kasacyjnym. Z tym, że w zakresie odnoszącym się do treści regulacji zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine – "... umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części ..." - należy przyjąć jej odpowiednie stosowanie. Odpowiedniość ta wyrażać się będzie, w niektórych kategoriach spraw, w braku podstaw do jej zastosowania wprost co oznaczać będzie brak możliwości umorzenia postępowania pierwszej instancji. Tak rozumiany zakres odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów dotyczących odwołań odnieść należy w szczególności do postanowień o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanych w oparciu o art. 61a § 1 kpa, kontrolowanych w trybie zażaleniowym przez organ wyższego stopnia. W przypadku bowiem rozpatrywania z zażaleniem na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ odwoławczy właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia wydanego w tej kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do "decyzyjnego" wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroków NSA z 28 listopada 1991 r., sygn. akt SA/Wr 1097/91 oraz z dnia 2 czerwca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1744/92, "OSP" 1995, nr 1, poz. 20 i poz. 21; por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 686/09). Podkreślenia wymaga, że art. 144 kpa i zawarte w nim odesłanie, nie daje organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie. W przypadku więc, gdy organ II instancji uzna, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, to uprawniony jest do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy nawet jeśli miałby ona wyrażać się w umorzeniu postępowania przeprowadzonego przed organem I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. W rozpoznawanej sprawie Wójt odmówił wszczęcia postępowania, a Kolegium uznało że należy uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji, z zatem dokonało oceny merytorycznej sprawy. Ponadto w sprawie niniejszej nie można dopatrzyć się odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem ewentualne umorzenie postępowania powinno przybrać formę decyzji ( zastosowanie art. 105 § 1 kpa). W rezultacie w ocenie Sądu, organ odwoławczy błędnie zinterpretował art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 144 kpa, przyjmując, że w postępowaniu zażaleniowym dopuszczalne jest rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania jurysdykcyjnego w całości. Skarga okazała się uzasadniona. Oczywiście Sąd nie mógł przy rozpoznaniu skargi wkraczać w jej aspekty merytoryczne w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium rozpozna zażalenie, przyjmując argumentację prawną przedstawioną powyżej. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.