VIII SA/Wa 399/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Karolina Sikora, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. B. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z 18 marca 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "Mazowiecki WINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej "k.p.a."), rozpoznając odwołanie W. B. (dalej "skarżący", "strona"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z 21 stycznia 2022r. znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie dwóch pryzm paszowych zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gm. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie sprawy: Zawiadomieniem z 6 grudnia 2021 r. PINB w K. wyznaczył termin kontroli na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. [...] na dzień 29.12.2021 r. w związku z wytycznymi Mazowieckiego WINB zawartymi w postanowieniu Nr [...] z dnia 17 listopada 2021 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 grudnia 2021 r. inspektorzy PINB ustalili, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. [...] znajdują się dwie pryzmy paszowe każda o wymiarach: szerokość 9,00 m, długość 60,00 m. Pryzma paszowa znajdująca się przy granicy z działką nr ewid. [...], stanowiącą własność W. B. w całości przykryta jest folią przyciśniętą oponami-pasza z niej nie jest wybierana przez właściciela Z. S.. Pryzma paszowa oddzielona jest od działki nr ewid. [...] usypaną skarpą ziemną o wysokości ok. 0,5 m. Pomiędzy pryzmami paszowymi znajduje się mur z elementów betonowych o wysokości: 0,70 m -1,40 m. Z drugiej pryzmy paszowej - jest na bieżąco wybierana pasza dla zwierząt. Na dzień kontroli w pryzmie znajduje się pasza na długości ok. ¼ pryzmy. Wysokość pryzmy wynosi ok. 0,50 m - 1,40 m. Podłoże pryzmy wykonane jest z utwardzonego gruzu betonowego. W dacie kontroli działka nr ewid. [...] przysypana była śniegiem, wody na działce nie zaobserwowano, poziom działki nierówny posiada liczne uskoki i zagłębienia oraz jest obniżony w stosunku do działki nr eiwd. [...], na której usytuowane są w/w pryzmy paszowe. Analizując przepisy Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego doszedł do wniosku, że przedmiotowe pryzmy paszowe (składowana pasza w formie pryzmy) nie stanowią obiektu budowlanego ani budowli w kontekście przepisów Prawa budowalnego. Zaznaczył przy tym, że pryzmy paszowe nie mają stałej formy - pryzma zmienia kształt i wymiary w wyniku wybierania z niej paszy dla zwierząt przez właściciela nieruchomości. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto wyjaśnił, że pomiędzy pryzmami paszowymi znajduje się mur z elementów betonowych o wysokości: 0,70 m - 1,40 m. Budowa w/w muru, przegrody stanowiącej ogrodzenie wewnętrzne na działce nr ewid. [...], nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub dokonania zgłoszenia w myśl art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Decyzją Nr [...] z 21 stycznia 2022 r. organ I instancji na podstawie art, 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej Prawo budowlane) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dot. dwóch pryzm paszowych, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości B., gm. [...], stanowiącej własność Z. S.. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, skarżący złożył odwołanie, zarzucając: - naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie bezpodstawnego uznania, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; - naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że pasza składowana jest w postaci pryzm paszowych, a nie silosów na paszę i nie stanowi budowli ani obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji PINB. Powołaną na wstępie decyzją Mazowiecki WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu przebiegu postępowania, organ odwoławczy przytoczył treść art. 3 i art. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego pryzmy paszowe, w których składowana jest pasza dla zwierząt nie podlegają jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. W ocenie Mazowieckiego WINB nie zmienia tego fakt wykonanego utwardzenia z gruzu betonowego. Pryzmy, które nie są wytworami procesu budowlanego przykryte są folią i przyciśnięte oponami. Pryzma paszowa jak wskazano w decyzji nie wypełnia żadnej z w/w definicji przywoływanych w art. 3 Prawa budowlanego, zatem w sprawie nie mają zastosowania przepisy wskazanej ustawy. Jednocześnie jak podkreślił Mazowiecki WINB, organowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, wyjaśniając dostatecznie istotne kwestie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Mazowiecki WINB wskazał, że PINB w K. w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 29 grudnia 2021 r. ustalił, że podłoże pryzmy wykonane jest z utwardzonego gruzu betonowego. Według oświadczenia Z. S. (właściciela) w/w pryzmy istnieją od 1997 r. i od tego czasu są utwardzone podłożem z gruzu betonowego. Według strony skarżącej utwardzone podłoże pryzm powstało ok. 2010-2011 r. Skarżący nie kwestionował rodzaju podłoża. Organ odwoławczy odniósł się również do protokołu kontroli, który jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Końcowo wskazał, że zarzuty skarżącego nie mogą odnieść skutku, gdyż zdjęcia przedstawione w toku postępowania przez skarżącego nie potwierdzają jego twierdzeń dotyczących "konstrukcji betonowej silosów". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, Nr [...] z dnia 21.01.2022 r., oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w zakresie bezpodstawnego uznania, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, - naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia niniejszej sprawy, błędne ustalenie, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do prowadzenia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania; błędne ustalenie, że pasza dla krów składowana przez Z. S. na działce o nr ewid. [...] położonej we wsi B. gm. [...] w postaci pryzm paszowych, a nie silosów na paszę nie stanowi budowli ani obiektu budowlanego, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy określone w ustawie Prawo budowlane, brak wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organy błędnie ustaliły, że teren działki Z. S. nie został podniesiony na skutek jego działalności, co powoduje zalewanie nieruchomości skarżącego (W. B.). Nadto w ocenie strony skarżącej za niezgodne ze stanem faktycznym należało uznać twierdzenia Z. S., że pryzmy istnieją od 1997 r. i od tego czasu są utwardzone podłożem z gruzu betonowego oraz że podnosił on terenu działki. W konkluzji skarżący stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie rozpoznały istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest decyzja organów nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organy obu instancji uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowalnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło dwóch pryzm paszowych, zlokalizowanych na działce nr. ewid. [...], położonej w miejscowości B., stanowiącej własność Z. S., co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postepowania (k-5 akt administracyjnych). Organy nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniu 29 grudnia 2021 r., doszły do wniosku, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a zatem nie doszło do naruszenia prawa, co w rezultacie skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ustalenia organów co do wielkości (szerokości i długości, wysokości), przykrycia i usytuowania pryzm paszowych na działce Z. S. nie stanowiły sporu w sprawie. Nie budził również wątpliwości mur z elementów betonowych rozdzielający pryzmy paszowe, a także fakt, iż podłoże pryzm wykonane jest z utwardzonego gruzu betonowego. Spór w ocenie Sądu dotyczył po pierwsze daty od kiedy istnieją pryzmy paszowe z utwardzonym podłożem, bowiem właściciel nieruchomości podawał datę 1997 r., zaś zdaniem skarżącego do powstania pryzm doszło w latach 2010 – 2011. Podnosząc tę okoliczność skarżący wywodził brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Po drugie skarżący akcentował brak zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów Prawa budowlanego. W tym zakresie wskazywał, że w jego ocenie pryzmy paszowe (tak nazwane przez organy) - stanowią silosy na paszę i wobec powyższego znajduje zastosowanie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (obiekt budowlany, budowla). Nie umknęło uwadze Sądu, że skarżący wskazując naruszenie przepisów prawa procesowego podnosił w skardze, że składowanie paszy, zakrycie folią, wykonanie nasypu z ziemi, powoduje że woda z opadów zalewa jego pole uprawne niszcząc plony. Także z ustaleń organów nadzoru budowlanego wynika, że poziom działki z pryzmami paszowymi jest nierówny, posiada liczne uskoki i zagłębienia. Aby zastosować przepisy Prawa budowlanego w danej sprawie, muszą być spełnione, mieć miejsce podstawowe elementy działalności ludzkiej dające się zdefiniować w oparciu o terminy (pojęcia) zamieszczone w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy w niniejszej sprawie, również w wyniku przeprowadzonych oględzin, organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotem żądań skarżącego a następnie przeprowadzonego postępowania były "dwie pryzmy paszowe rozdzielone murem z elementów betonowych". Skarżący domagał się ustalenia, że stanowią one silosy paszowe i wobec tego należałoby uznać iż stanowią obiekt budowlany lub budowlę a zatem zastosowany powinien być art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Z poglądem tym nie można się zgodzić, gdyż owe pryzmy paszowe usytuowane na utwardzonym gruncie, nie mogą być zaliczane do żadnej z kategorii pojęć opisanych w poszczególnych punktach art. 3 Prawa budowlanego. Wątpliwa jest nawet kwalifikacja tego, jako obiekt małej architektury, a tym bardziej nie można mówić tu o budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Gromadzenie – usypanie paszy, nie stanowi cech robót budowlanych, czy budowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Z całą pewnością nie można zakwalifikować pryzm paszowych jako silosu. Silosy służą przede wszystkim do przechowywania suchych mieszanek paszowych. Mają inną konstrukcję niż w rozpoznawanej sprawie. Oczywiście Sąd rozumie intencje strony skarżącej powołującej się na silosy, które mogą być usytuowane w odpowiedniej odległości. Również w ocenie Sądu fakt wysypania i ewentualnego ubicia gruzu celem polepszenia warunków korzystania z działki nie stanowi utwardzenia gruntu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Stosownie z kolei do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Warto wskazać tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 813/06, w którym podniesiono m.in., że nie można powiedzieć, iż stanowi jakąś całość techniczno-użytkową bezładne gromadzenie na określonej nieruchomości gruzu i wszelkich odpadów. Nie jest to budowla w rozumieniu w/w przepisów prawa budowlanego, wobec czego zwożenia i gromadzenia tych odpadów oraz gruzu nie można uznać za roboty budowlane. Samo więc gromadzenie na działce ziemi, gruzu i odpadów nie stanowi budowy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, tak jak nie stanowi budowy lub robót budowlanych nawożenie odpadów na urządzone już składowisko odpadów. Analizując z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego obiektów budowlanych stanowiących "budowle ziemne", które to pojęcie nie zostało w Prawie budowlanym zdefiniowane, stwierdzić należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12, dostępne w CBOSA). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyroki NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19; WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13; WSA w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20, dostępne j.w.). Zdaniem Sądu, za zaliczeniem budowli ziemnych do obiektów budowlanych przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12, dostępny j.w.). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/15, dostępny jw.). Zatem w sprawie nie mamy do czynienia również z budowlą ziemną. Przede wszystkim w kontekście rozpoznawanej sprawy za nietrafne należy uznać stanowisko wyrażone w skardze, iż na działce sąsiedniej powstał obiekt budowlany lub budowla mający charakter silosu na paszę. Reasumując, należy zaznaczyć, że sąd rozpoznając sprawę nie był władny rozstrzygnąć czy w sprawie naruszone zostały przepisy innych ustaw, np. ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne w związku z zalewaniem działki skarżącego, czy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dlatego też w niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego nie ustalały ewentualnego naruszenia stosunków wodnych. Na wstępie uzasadnienia Sąd zaznaczył. że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło dwóch pryzm paszowych, zlokalizowanych na działce nr. ewid. [...], położonej w miejscowości Brzozówka, stanowiącej własność Z. S. Przedmiotem skargi jest bowiem decyzja organu nadzoru budowlanego. Natomiast naruszenie przepisów ww. ustaw, powinno być egzekwowane przez właściwe organy administracji publicznej, lecz nie należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zakres regulacji prawnej objętej przepisami Prawa budowlanego został określony w art. 1 tej ustawy a kompetencje organów nadzoru budowlanego w przepisach art. 83, 84 i art. 84a. Z żadnego jednak z tych przepisów nie da się wyprowadzić wniosków, że pryzmy paszowe na działce, to budowla, czy obiekt budowlany. W związku z powyższym umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie odpowiada prawu. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia pozostałych przepisów prawa procesowego podniesionych w skardze. Na pełną aprobatę zasługuje przy tym stwierdzenie organów obu instancji, że prawidłowym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, bowiem dalsze postępowanie tych organów, a przede wszystkim wydawanie rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.