VIII SA/Wa 379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zobowiązania do ponoszenia odpowiedzialności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 59, art. 61 i art. 104 ust. 3 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwanej dalej "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł: w pkt 1, że D. C. (zwana dalej: "skarżąca", "strona") jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt dziadka T. G. (zwany dalej: "dziadek", "pensjonariusz") w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] [...] [...] w R. (DPS); w pkt 2 o ustaleniu, że opłata dla skarżącej za pobyt pensjonariusza w DPS w lipcu 2013 r. wynosi [...] zł. Powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s. organ I instancji wywiódł, iż pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosił w okresie od 1 kwietnia 2013 r. 3.627,21 zł. Wskazał, iż zgodnie z art. 61 u.p.s. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Zstępny ponosi odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w DPS przez inne osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Prezydent ustalił, iż dziadek skarżącej skierowany został do DPS decyzją z dnia [...] października 2012 r. (znak [...]), zaś umieszczony w tej placówce w dniu [...] października 2012 r. na podstawie decyzji z dnia [...] października 2012 r. (znak[...]), gdzie przebywa nadal. W związku z pobytem w DPS pensjonariusz ponosi opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu. Kwota ta wynosiła w lipcu 2013 r. [...] zł. Kwota ta nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina Miasta R. (Gmina). Osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: córka I. Cz., wnuk P. C. oraz skarżąca. Organ I instancji ocenił sytuację dochodową skarżącej i ustalił, że w lipcu 2013 r. dochód jej rodziny (składającej się ze strony i jej syna) przekroczył kryterium dochodowe ustalone dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ([...]zł) i kwalifikuje skarżącą do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w DPS. W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w DPS. Podała, iż z zaskarżonej decyzji wynika, że została zobowiązana do uiszczenia opłaty za pobyt dziadka w DPS w kwocie [...] zł z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Wskazała, iż zgodnie z art. 64 u.p.s., osobę wnoszącą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić z obowiązku jej ponoszenia, w przypadku gdy jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko. Podniosła, że prowadzi gospodarstwo domowe z synem Ł. T., zaś dochód jaki uzyskała wraz z synem w miesiącu, na podstawie którego została ustalona odpłatność za DPS był dochodem jednorazowym (wakacyjnym). Ponadto ze złożonych przez nią na tę okoliczność dokumentów jasno wynika, że wraz z synem skarżąca utrzymuje się tylko i wyłącznie z jej wynagrodzenia za pracę i alimentów wypłacanych przez Fundusz Alimentacyjny. Wobec tego jej sytuacja finansowa nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb związanych z utrzymaniem swoim i syna, który jak wynika ze złożonych dokumentów jest studentem studiów dziennych. Zaznaczyła także, iż syn podjął pracę w okresie wakacyjnym aby odciążyć ją finansowo, gdyż jej pensja wystarcza jedynie na regulowanie bieżących rachunków, wyżywienie i niezbędne artykuły gospodarstwa domowego. Pieniądze jakie jej syn zarobił zostały przeznaczone na bieżące funkcjonowanie i zakup podręczników szkolnych. Podniosła także, że nie jest w stanie zapłacić takiej kwoty za pobyt dziadka w DPS. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu treści przepisów regulujących kwestię ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS Kolegium wskazało, iż dziadek skarżącej przebywa w DPS od [...] października 2013 r., a wnoszona przez niego opłata nie pokrywała całości kosztów utrzymania w tym domu. Pozostała do uregulowania kwota obciążała więc osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s., o ile spełniały kryterium dochodowe. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia tej odpłatności są córka i wnuki pensjonariusza tj.: I. C., P. C. i skarżąca. Jednak do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS kwalifikuje się wyłącznie skarżąca. Organ odwoławczy podał, iż materiał dowodowy sprawy wskazuje, że skarżąca samotnie wychowuje syna Ł. T. Zatrudniona jest na stanowisku sprzedawcy w spółce "[...]" w R. z wynagrodzeniem [...] zł miesięcznie w okresie od października 2012 r. do grudnia 2012 r. oraz [...] zł w okresie od stycznia 2013 r. Ł. T. otrzymuje alimenty z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie [...] zł miesięcznie. Ponadto zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] września 2013 r. w okresie od [...] czerwca 2013 r. [...] lipca 2013 r. był on zatrudniony na umowę zlecenie w Spółce [...] w G. i otrzymał wynagrodzenie [...] zł w czerwcu 2013 r. oraz [...] zł w lipcu 2013 r. Organ ocenił, że łączne dochody skarżącej i jej syna w omawianym okresie (do czerwca 2013 r.) były niższe niż 300% kryterium dochodowego wynoszącego 2.736,00 zł miesięcznie, co oznacza, że skarżąca nie kwalifikowała się do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w DPS. Wyjątkiem jest miesiąc lipiec, w którym z dochód rodziny wyniósł [...] zł i przekroczył wymienione wyżej kryterium o kwotę [...] zł. Organ I instancji obowiązany był zatem do ustalenia dla skarżącej odpłatności za pobyt dziadka w DPS, która uzależniona jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i kwalifikującej się do ponoszenia takiej opłaty. Kwoty obciążające skarżącą z tego tytułu stanowią różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w DPS, a kwotą wnoszoną przez pensjonariusza, natomiast kwota jaką winna wnieść strona stanowi różnicę pomiędzy łącznymi dochodami rodziny, a kwotą stanowiącą 300% kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego ([...]zł –[...]zł = [...]zł). Nadwyżka dochodu skarżącej ponad wymienione wyżej kryterium dochodowe stanowi jednocześnie opłatę jaką winna ponieść za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej, za lipiec 2013 r. Odnosząc się do wniosku odwołania w zakresie zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS Kolegium podało, że wniosek o zwolnienie z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej może być rozpatrzony dopiero po uprawomocnieniu się decyzji o ustaleniu takiej opłaty. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez jego błędną interpretację czego konsekwencją było uznanie, iż skarżąca zobowiązana jest do uiszczenia kwoty [...] zł z tytułu pobytu jej dziadka w DPS, z powodu przekroczenia kryterium dochodowego jedynie w miesiącu lipcu, a nie uwzględnienie przez organ dokonujący niniejszych ustaleń innych miesięcy oraz uzyskiwanych w nich przez skarżącą dochodów, co w sposób jednoznaczny wskazuje na wybiórczą weryfikację uzyskiwanych przez skarżącą dochodów oraz łamie zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Ponadto wskazała, iż naliczona kwota została błędnie ustalona, gdyż uwzględniono wartość brutto, a nie wartość netto dochodów. Skarżąca za nieuprawnione uznała stanowisko Kolegium w kwestii zobowiązania jej do uiszczenia ww. opłaty podając, iż organ I instancji całkowicie pominął istotną dla sprawy okoliczność, iż strona jest osobą samotnie wychowującą dziecko, a uzyskany przez nią dochód w miesiącu lipcu był jednorazowy z uwagi na wakacyjną, dorywczą pracę syna. Wskazała, że z przedstawionych przez nią dokumentów wynika jasno, że razem z synem utrzymuje się jedynie z uzyskiwanego przez nią comiesięcznego wynagrodzenia za pracę oraz alimentów uzyskiwanych z Funduszu Alimentacyjnego. Jej sytuacja finansowa nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a tym bardziej na zapłatę ustalonej przez organ kwoty. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 u.p.s. (art. 54 – 66). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 tej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Należy również zauważyć, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem pensjonariusza DPS, a wstępnymi i zstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalany jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 określającą wysokość opłaty wnoszonej przez ww. osoby. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w pozycji Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b. W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje w pierwszej kolejności dobrowolna umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, a następnie ewentualnie decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które wskazywałyby, że organ poinformował skarżącą o istnieniu takiej możliwości, przedstawił jej propozycję zawarcie ww. umowy oraz umożliwił zadeklarowanie kwoty ewentualnego partycypowania w kosztach pobytu dziadka w DPS. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że prowadząc postępowanie w przedmiocie skierowania dziadka skarżącej do DPS, Prezydent stronami tego postępowania nie uczynił zstępnych pensjonariusza tj. jego córki i wnuków (w tym skarżącej) pomimo, że w tym samym czasie organ ten prowadził równolegle postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji dochodowej ww. osób, w celu ewentualnego określenia ich odpowiedzialności z tytułu pobytu dziadka w DPS. Podkreślić również należy, iż w dniu [...] października 2012 r., po przeprowadzeniu postępowania w zakresie sytuacji dochodowej strony, organ I instancji wydał w stosunku do skarżącej decyzję ustalającą, że nie kwalifikuje się ona do ponoszenia odpłatności za pobyt dziadka w DPS. W konsekwencji, na etapie postępowania w sprawie skierowania pensjonariusza do DPS, wobec strony nie wydana została decyzja określająca obowiązek ponoszenia przez nią odpłatności. Innymi słowy w decyzji o skierowaniu pensjonariusza do DPS, należało ustalić strony postępowania (pensjonariusza, córkę i wnuków), określić kwotę opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina). Decyzję należało doręczyć stronom (w tym przypadku pensjonariuszowi, córce i wnukom). Zatem określenie przez organy odpowiedzialności skarżącej w omawianym wyżej zakresie, poza tym, że dokonane zostało z naruszeniem obowiązujących w tej materii przepisów prawa materialnego – u.p.s. oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, jest nieskuteczne. Odnosząc się do argumentów skargi w zakresie zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt dziadka w DPS, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i merytoryczne wskazówki Sądu, co oznacza, iż wady przeprowadzonego postępowania winny skutkować umorzeniem postępowania wobec skarżącej, skoro nie doręczono jej decyzji o skierowaniu pensjonariusza do DPS, w której należało określić obowiązek ponoszenia przez nią odpłatności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.