VIII SA/Wa 368/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Domagalska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 3 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 25 stycznia 2023 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją z 3 marca 2023 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ, Kolegium, SKO) utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) z 25 stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. M. D. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) w dniu 19 września 2022 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku węglowego. We wniosku wskazała, że zamieszkuje pod adresem [...] [...] [...] [...], prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ogrzewania jest piecokuchnia w budynku jednorodzinnym. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik GOPS w [...] ustalił, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest piecokuchnia, rodzajem stosowanych paliw jest węgiel i drewno kawałkowe. Ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przy czym zamieszkiwany przez nią budynek stanowi część budynku gospodarczego, składa się z trzech izb i korytarza o łącznej powierzchni użytkowej 65 m2, posiada łazienkę z dostępem do bieżącej wody i termę oraz centralne ogrzewanie. Reasumując, Wójt ustalił, że w dniu 28.12.2022 r. posiadane przez skarżącą źródło ogrzewania zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego potwierdzono, że źródłem ogrzewania gospodarstwa wnioskującej jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, a rodzajem stosowanego paliwa jest węgiel i drewno kawałkowe. Jednocześnie Wójt stwierdził, że stan faktyczny danego gospodarstwa domowego nie jest w pełni zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego z dnia 19.09.2022 r., ponieważ wnioskująca nie mieszka w budynku mieszkalnym jak wskazała we wniosku tylko w części budynku gospodarczego. Zaznaczono, że podany we wniosku adres [...] [...] nie został nadany przez właściwy urząd, a jedynie przez składającą wniosek. W rezultacie Wójt stwierdził, że zajmowany przez skarżącą budynek gospodarczy znajduje się pod adresem [...] [...] i na adres ten został już przyznany dodatek węglowy, zatem odmawia przyznania dodatku węglowego na rzecz skarżącej. Podstawę wydanej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 z późn. zm.) w związku z art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie upoważnienia kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do prowadzenia postępowań w sprawach dotyczących dodatku węglowego. Nie zgadzając się z decyzją Wójta skarżąca złożyła odwołanie przestawiając swoją sytuację i argumenty na poparcie swoich twierdzeń. Kolegium po rozpoznaniu powyższego odwołania, powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, SKO przedstawiło ramy prawne rozpoznawanej sprawy wskazując, że zasady i tryb przyznawania, wypłacania oraz wysokość dodatku węglowego oraz właściwość organów w tych sprawach została uregulowana w ustawie z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm., dalej: u.d.w.) i przywołało treść art. 2 ust. 1, ust. 2, ust. 7 i 15 u.d.w. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawą z dnia 27 października 2022 r. (Dz.U.2022.2236) zmieniono ustawę o dodatku węglowym z dniem 3 listopada 2022 r. wprowadzając nowe zasady przyznawania dodatku węglowego dla gospodarstw domowych. Zgodnie z w/w nowelizacją dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r, o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji - art. 2 ust. 15g ustawy. Analizując rozpoznawaną sprawę w kontekście złożonego wniosku, Kolegium wywiodło, iż w dniu 28.12.2022 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego sporządzono notatkę służbową. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie budzi wątpliwości Kolegium, że skarżąca mieszka w budynku gospodarczym, który przystosowano do celów mieszkaniowych. Lokal, który zajmuje składa się z 3 pomieszczeń i korytarza – stanowi ok. 65 m2. Prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe, a do ogrzewania wykorzystuje źródło na paliwo stałe, którym jest węgiel. W ocenie organu odwoławczego formalne niewyodrębnienie lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Niemniej jednak miejscem zamieszkania osoby fizycznej może być jedynie budynek o funkcji mieszkalnej. Samowolna i niezalegalizowana zmiana przez skarżącą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe nie może być sanowana w postępowaniu o wypłatę dodatku węglowego. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ten przysługuje jedynie gospodarstwom domowym zamieszkującym w budynkach mieszkalnych. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę podnosząc, że jest dla niej krzywdząca. W opisowej skardze domagała się zmiany decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wynikająca z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, a w szczególności art. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w., dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z kolei art. 2 ust. 3 ustawy stanowi, że przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustawą z dnia 27 października 2022 r. (Dz.U.2022 poz. 2236) zmieniono ustawę o dodatku węglowym z dniem 3 listopada 2022 r. wprowadzając nowe zasady przyznawania dodatku węglowego dla gospodarstw domowych. Zgodnie z ww. nowelizacją dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r, o wspieraniu termomodemizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji - art. 2 ust. 15g ustawy. Wracając do rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić należy, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 28 grudnia 2022 r. ustalono, że skarżąca faktycznie zamieszkuje w budynku, nazwanym budynkiem gospodarczym, który stanowi jej centrum życiowe, a głównym źródłem ogrzewania jest piecokuchnia zaś rodzajem paliwa węgiel i drewno kawałkowe. Jednocześnie, co należy podkreślić skarżąca zajmuje 3 pomieszczenia, ma łazienkę, bieżącą wodę, a jej ogrzewanie stanowi piecokuchnia na węgiel i drzewo. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organy uznały, że zamieszkiwanie i prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa domowego w budynku gospodarczym wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego albowiem prawo do dodatku węglowego przysługuje jedynie osobom zamieszkującym budynki mieszkalne. Sąd w składzie orzekającym stanowiska tego nie podziela. Odnosząc się do kwestii zamieszkiwania, w ocenie Sądu zamiarem ustawodawcy nie było uzależnienie prawa do dodatku węglowego od zamieszkiwania jedynie w lokalu bądź w budynku mieszkalnym. Podstawowym celem przepisów cytowanej ustawy było zapewnienie jak najszerszego dostępu do świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Zdaniem Sądu organy obu instancji błędnie zinterpretowały normę zawartą w art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. uznając, że zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w budynku gospodarczym wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Należy zauważyć, że ustawa o dodatku węglowym chociaż posługuje się pojęciami "miejsce zamieszkiwania" i "zamieszkiwanie" to nie zawiera ich definicji. Dlatego też w tym zakresie stosowne jest odwołanie do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym, nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Z kolei pojęcie "mieszkać" w języku potocznym według słownika języka polskiego (https://sjp.pwn.pl) oznacza "zajmować jakieś pomieszczenie i traktować je jako główne miejsce swojego pobytu". Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie precyzują jakie pomieszczenie może być uznane za miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie powiązał prawa do dodatku węglowego z warunkiem zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego jedynie w lokalu bądź budynku mieszkalnym. O prawie do dodatku węglowego decyduje nie legalność zamieszkiwania, a stan faktyczny w postaci rzeczywistego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego w danym miejscu (pomieszczeniu), na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przyznania dodatku węglowego nie są uprawnione do badania podstawy prawnej zajmowania przez osobę składającą wniosek danego budynku. Powyższe oznacza, że kryterium przesądzającym o możliwości przyznania wnioskowanego dodatku jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 478/23). W ocenie Sądu ten sposób wykładni art. 2 ust. 1 i 2 u.d.w. jest uzasadniony w kontekście celów tej regulacji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471), (...) projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Dodatek węglowy został powiązany z gospodarstwem domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającymi co najmniej 85% węgla kamiennego. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do dodatku węglowego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Należy mieć na względzie, że sytuacje w których ludzie mieszkają w budynkach gospodarczych dotyczy najczęściej osób najbiedniejszych wymagających wparcia ze strony organów pomocy społecznej i napotykających trudności związane z zapewnieniem sobie lokalu mieszkalnego. Osoby takie nie maja miejsca zamieszkania w lokalu mieszkalnym z wyboru a z przyczyn finansowych. Dlatego też w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego będącego świadczeniem pomocowym miejsce zamieszkania nie powinno być łączone definicjami prawnymi pojęć takich jak lokal lub budynek mieszkalny, lecz z miejscem faktycznego prowadzenia gospodarstwa domowego (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 562/23, WSA w Gliwicach z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 938/23). W rezultacie, na skutek dokonania błędnej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skarga okazała się uzasadniona. Organy administracji rozpoznające wniosek, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego powinny jedynie ustalić, czy we wskazanym we wniosku o dodatek węglowy budynku (gospodarczym) skarżąca faktycznie zamieszkuje i prowadzi własne jednoosobowe gospodarstwo domowe, oraz czy ogrzewa je zdeklarowanym źródłem ciepła. Sama kwestia, czy gospodarstwo domowe prowadzone jest w budynku mieszkalnym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz czy wskazany we wniosku budynek może być wykorzystywany jako mieszkalny, nie stanowi okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestia samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku nie może być przedmiotem oceny organu, którego zadaniem jest przyznanie lub odmowa przyznania dodatku węglowego. Odmowa przyznania dodatku węglowego dla skarżącej okazała się przedwczesna a także niewłaściwa. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.