VIII SA/Wa 319/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego R. -[...] w R. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XXXVII/328/2020 w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w R. (dalej: "Rada Miejska "organ") w dniu [...] kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty na terenie Gminy Miasta R. (dalej: "uchwała"). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 6j ust. 2 i 2a, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g."). Pismem z 2 marca 2021 r. Prokurator Rejonowy [...] w R. (dalej: "Prokurator", "skarżący") wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegającym na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 1 uchwały Rada Miejska dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalając, że opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). W § 2 ust. 1 ustalono natomiast miesięczną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego z zabudowie jednorodzinnej w zależności od tego czy odpady są zbierane, odbierane w sposób selektywny bądź też nieselektywny oraz w zależności od powierzchni jaką zajmuje gospodarstwo domowe oraz liczby osób w gospodarstwie domowym. Analogicznie kwestie te zostały określone w § 1 ust. 2 odnośnie zabudowy wielorodzinnej. Ponadto w ten sposób § 3 ust. 1 ustalono podwyższone miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. dla właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej (lit. a) oraz wielorodzinnej (lit. b) dla właścicieli nieruchomości, którzy nie wypełniają obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny. W § 3 ust 2 lit a i b opłata ta została tożsamo ustalona w okresie od 1 lipca 2021 r. Zdaniem skarżącego, różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego tj. jednoosobowego bądź wieloosobowego w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Jednocześnie Prokurator zauważył, iż Rada Miejska dokonując wyboru metody ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przyjęła jednocześnie kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. Tymczasem na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione wart. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. W konsekwencji wybór przez Radę Miejską metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od liczby osób wchodzących w skiad gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, bowiem rada gminy jest uprawniona do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 1 i 2, może także różnicować stawki opłat. Tym samym Rada Miejska była uprawniona do wyboru metody na podstawie art. 6j ust. 2, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był między innymi cel włączenia do art. 6 u.c.p.g., ust. 2a. Zdaniem organu, art. 6j ust. 2a został zamieszczony przez prawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co z kolei prowadzi do wniosku, iż znajduje on zastosowanie do stawek ustalanych na podstawie obu przewidzianych metod. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r. poz. 713; dalej: "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Miejską metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., natomiast organ prezentuje stanowisko odmienne podnosząc, że kryteria z art. 6j ust. 2a u.c.p.g. mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Jak słusznie zauważył Prokurator, w § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalając, że opłata będzie ponoszona od gospodarstwa domowego. W § 2 ust. 1 ustalono natomiast miesięczną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego z zabudowie jednorodzinnej w zależności od tego czy odpady są zbierane, odbierane w sposób selektywny bądź też nieselektywny oraz w zależności od powierzchni jaką zajmuje gospodarstwo domowe oraz liczby osób w gospodarstwie domowym. Analogicznie kwestie te zostały określone w § 2 ust. 2 odnośnie zabudowy wielorodzinnej. Ponadto w ten sposób § 3 ust. 1 ustalono podwyższone miesięczne stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w okresie od 1 lipca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. dla właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej (lit. a) oraz wielorodzinnej (lit. b) dla właścicieli nieruchomości, którzy nie wypełniają obowiązku zbierania odpadów w sposób selektywny. W § 3 ust 2 lit a i b opłata ta została tożsamo ustalona w okresie od 1 lipca 2021 r. Należy wyjaśnić, iż przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z jego brzmieniem rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W myśl art. 6k ust. 2a u.c.p.g. rada gminy ustala stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości nie wyższej niż stawki maksymalne, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny. Stosownie zaś do art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". W ocenie Sądu możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Miejska skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust.1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.c.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ. CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd taki w całości aprobuje i przyjmuje za własny. Zdaniem Sądu przeciwne stanowisko organu nie jest prawidłowe. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej, za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie w dniu [...] kwietnia 2020r. przez Radę Miejską uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego tj. jednoosobowego bądź wieloosobowego w sposób istotny narusza art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.