VIII SA/Wa 302/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska- Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.

Syg.akt VIII SA/Wa 302/23 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 29 marca 2023 roku Wojewoda Mazowiecki ( dalej jako organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( DZ.U z 2023 roku, poz. 344 dalej jako ustawa) po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Starosty S.( dalej jako organ pierwszej instancji) z dnia 7 grudnia 2022 roku, znak: [...] ustalającej na rzecz A. K. i M. K. odszkodowanie w wysokości 95 600 zł za nieruchomości położone w gminie S., miasto, obręb 0001 S., oznaczone jako działki: nr [...] i [...], które stały się własnością Gminy S. na mocy ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia 20 września 2021 roku, znak: [...] oraz zobowiązującej Burmistrza S. do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2022 roku M. K. i A. K. wystąpili do Starosty S. o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości położone w gminie S., miasto S., oznaczone jako działki o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,1835 ha, przejęte pod drogę. Zawiadomieniem z dnia 29 września 2022 roku Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wyżej opisane nieruchomości, w trybie art. 129 ust.5 pkt w związku z art. 98 ust.1 ustawy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym sporządzeniu operatu szacunkowego, w dniu 7 grudnia 2022 roku organ pierwszej instancji wydał decyzję ustalającą na rzecz A. K. i M. K. odszkodowanie w wysokości 95 600 zł za wyżej powołane nieruchomości. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł M. K.. W uzasadnieniu odwołania podnosił i wskazywał zastrzeżenia do operatu szacunkowego, które w jego ocenie spowodowały, że dokonano wyceny z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazywał, że zgodnie z art. 98 ust.3 ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela i które z mocy prawa przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu w obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W takim przypadku starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu( art. 129 ust.5 pkt 1 ustawy). Art. 130 ust.1 ustawy stanowi, iż w przypadku o którym mowa w art. 98 ust.3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W myśl ust.2 omawianego przepisu, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W celu dokonania oceny dowodu, jakim jest rzeczona opinia rzeczoznawcy majątkowego – operat szacunkowy, należy mieć na uwadze przepisy ustawy oraz wydanego na podstawie art. 159 ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego( DZ.U z 2021 roku, poz. 555 dalej jako rozporządzenie). Stosownie do art. 134 ust.1 w związku z art. 135 podstawę ustalania odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Organ dokonał analizy i oceny operatu szacunkowego z dnia 7 listopada 2022 roku sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., który stanowił podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania na nieruchomości przejęte przez Gminę S.. Na podstawie art. 154 ust.1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przedmiotowym operacie rzeczoznawca wskazał, że przedmiotowe nieruchomości położone są w północno – wschodniej części miasta S., w strefie pośredniej miasta, w rejonie pomiędzy ulicami S. K. I. i A. w niedalekiej odległości od trasy S7. Odległość od centrum miasta wynosi około 1,2 km. Zarówno działka nr [...], jak nr [...] przeznaczone są pod drogę publiczną klasy drogi dojazdowej. Teren działek jest niezbudowany, nieogrodzony, nieuzbrojony, miejscami nierówny, zakrzewiony drzewami wyrosłymi z samosiewu. Działka nr [...] ma kształt wydłużonego prostokąta. Przy działce brak jest mediów. W rejonie usytuowana jest linia energetyczna średniego zasięgu oraz podziemna sieć gazowa wysokiego ciśnienia. Dojazd do nieruchomości przez działkę nr [...], wydzieloną pod drogę dojazdową( droga nieurządzona). Działka nr [...] ma kształt wydłużonego wielokąta. W nieurządzonej ulicy A. występuje sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i energia elektryczna, przy czym wodociąg i kanalizacja oddalone są od granicy działki około 70 m, zaś energia elektryczna znajduje się przy działkach budowalnych po drugiej stronie drogi. Przy wycenianej działce projektowana jest linia energetyczna, dodatkowo na jej fragmencie usytuowana jest napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia, zaś w rejonie znajduje się podziemna sieć gazowa wysokiego ciśnienia. Dojazd do nieruchomości jest od strony ulicy A.. Badając przeznaczenie planistyczne biegła ustaliła, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S.z dnia 17 lipca 2019 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północno – wschodniej części miasta S., wyceniane nieruchomości położone są na terenie oznaczonym symbolem KDD – drogi publiczne klasy drogi dojazdowej. Zgodnie z art. 134 ust.3 i 4 ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia . Stosownie do § 36 ust.4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jednocześnie, stosownie do ust.2 przywołanego przepisu rozporządzenia, w przypadku gdy dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust.1, wartość nieruchomości objętej nieruchomością określa się w podejściu kosztowym. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż wyceniane nieruchomości w dniu 20 września 2021 roku tj. w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, zgodnie planem miejscowym były przeznaczone pod drogi publiczne, biegła zastosowała przepis § 36 ust.4 rozporządzenia. Dla potrzeb przedmiotowej wyceny dokonała analizy kształtowania się cen nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na obszarze obrębu miasta S., poszerzonego o wybrane miasta z powiatu radomskiego( bez miasta R.). Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 36 ust.4 rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że zawsze, ilekroć nieruchomość wywłaszczona czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była w rozumieniu art. 154 ustawy przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji o podziale nieruchomości ( a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości jest porównywanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W odniesieniu do wyceny tego typu nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości drogowej nie ma swobody wyboru rynku i jego obszaru. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość. Z przepisu nie wynika, że nieruchomością podobną może być wyłącznie działka położona w tej samej miejscowości, co nieruchomość wyceniana. Co więcej – na to, że pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice( odnoszące się do ich lokalizacji, powierzchni, itp.) wskazuje przepis art. 153 ust.1 ustawy, który mówi o ,, cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianych’’. Takie cechy powinny być uwzględniane przy dokonywaniu korekty cen. W wyniku analizy kształtowania się cen nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na wskazanym rynku, biegła utworzyła zbiór transakcji podobnych do nieruchomości wycenianych i do wyceny przyjęła 10 transakcji, których ceny jednostkowe zawarły się w przedziale od 39,40 zł/m² do 74,22 zł/m², przy średniej 54,97 zł/m². Dla określenia wartości rynkowej własności gruntu nieruchomości położonych w gminie S. – miasto, oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,0444 ha i nr [...] o pow. 0,1391 ha, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W ślad za § 4 ust.3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z analizy całokształtu zbioru cen transakcyjnych uzyskanych dla nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych biegła ustaliła, iż największy wpływ na cenę nieruchomości mają warunki w sąsiedztwie i otoczeniu, jej lokalizacja, powierzchnia, dostęp do infrastruktury technicznej oraz dostępność komunikacyjna. Przyjęto następujące wagi cech cenotwórczych: warunki w sąsiedztwie i otoczeniu -35%, lokalizacja – 31%, powierzchnia – 13%, dostęp do infrastruktury technicznej – 11% oraz dostępność komunikacyjna – 10%. Wyceniane nieruchomości oceniono w zakresie poszczególnych cech rynkowych jako: warunki w sąsiedztwie i otoczeniu - 3 ( nieruchomość zlokalizowana w rejonie zurbanizowanym, w pobliżu głównych tras, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, tereny niezbudowane, w pobliżu usług), lokalizacja -1( nieruchomość położona na terenie miasta S. – ok.12 tys. mieszkańców, stopa bezrobocia ok.24%, powierzchnia -1( powyżej 600 m²), dostęp do infrastruktury technicznej -1( nieruchomość położona na ternach uzbrojonych w podstawową infrastrukturę techniczną lub przy działce, brak mediów, częściowe media w pobliżu oraz dostępność komunikacyjna -1 ( przy drodze gruntowej). Po dokonaniu charakterystyki badanych nieruchomości porównawczych, a także nieruchomości wycenianych oraz zestawieniu ich cech, określono wartość jednego m² gruntu nieruchomości wycenianych na kwotę 52,05 zł. Wobec powyższego zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 7 listopada 2022 roku wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wycenianych została oszacowana na kwotę 95 600 zł. Skargę na decyzje organu odwoławczego wniósł M. K.. Zdaniem skarżącego operat sporządzony w sprawie zawiera wiele niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione aby ten dokument miał wartość dowodową. Wskazał następujące wady przedmiotowego operatu: - biegła na samym wstępie analizy badanych działek błędnie oparła się tylko na nieruchomościach drogowych, co skutkowało zaniżona wartością odszkodowania. Wskazywała, że działka nr [...] o pow. 1391 powstała z połączenia i podziału działek budowlano – usługowych o nr [...], [...], [...], [...] z kwartału 47.MN.U tj. z przeznaczeniem jako zabudowa mieszkaniowo – usługowa. - biegła przeprowadziła wizję lokalną bez udziału skarżącego, co skutkowało brakiem możliwości wspólnego zweryfikowania stanu zagospodarowania działek. - obydwie działki mają odrębne księgi wieczyste i powinny zawierać dokładniejszy i faktyczny ich opis. Brak opisu i wskazania, że obie działki są nasłonecznione, położone na płaskim terenie, a mulczerem przed wizją usunięto większość drzew oraz zakrzaczeń i zadrzewień, zniwelowano nierówności terenu i oczyszczono teren z odpadów. - w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...] zlokalizowane są tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową, w niewielkiej odległości są zlokalizowane tereny zabudowane garażami, stacja redukcji gazu, z przychodnią zdrowia, budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. - S. jest bardzo dogodnie zlokalizowany, a działki wyceniane są położone blisko centrum miasta i w otoczeniu innych nieruchomości zabudowanych, także nowopowstajacych zabudowań od strony zachodniej. Położenie działek umożliwia dostęp do opieki medycznej, edukacji, kultury i rozrywki i jest terenem bardzo pożądanym i wartościowym. Skarżący wskazywał, że działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie działek wycenianych, o nr [...] jako mienie gminne została wyceniona i ustalono cenę za 1 m² - 74 zł- pomimo przebiegu przez działkę sieci gazowej. - w zakresie poszerzenia rynku lokalnego biegła wybrała nieruchomości z jednego miasta P., natomiast ze sprzedaży nieruchomości drogowych na rynku lokalnym biegła przyjęła cztery nieruchomości z przeznaczeniem WZ-KDW i KDW czyli warunki zabudowy dla drogi gminnej wewnętrznej i dwóch dróg gminnych wewnętrznych - ul. J.– na podstawie jednej z nich określono C min – 39,40 z/m² oraz dwóch działek przy ul. [...] zlokalizowanych na peryferiach miasta. Zdaniem skarżącego biegła błędnie przyjęła cenę działki przeznaczonej pod drogi wewnętrzne ponieważ nie można ich utożsamiać z drogami gminnymi. - biegła niekorzystnie dla skarżącego zastosowała zapisy § 36 ust.4 rozporządzenia, gdyż wartość rynkową należało przyjąć w tym wypadku przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających w tym kwartale 47.MN,U z zabudową mieszkaniowo – usługową jako grunty przyległe gdyż biegła w operacie dokonała analizy w oparciu o ceny nieruchomości nieliczne i niekorzystne cenowo dla skarżącego, tylko z przeznaczeniem pod drogi, dodatkowo poszerzając rynek o nieruchomości drogowe miasta P.. Zdaniem skarżącego oś sporu co do sporządzonego operatu stanowiło rozumienie i zastosowanie przepisu § 36 ust.4 rozporządzenia. Skarżący podnosił, że we wcześniejszym operacie biegłego powołanego przez Burmistrza S. przyjęto nieruchomości gruntowe z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, a w operacie obecnej biegłej powołanej przez Starostę Szydłowieckiego przyjęto tylko nieruchomości drogowe z jednym miastem z regionu. Świadczy to znikomej ilości transakcji nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, co dawało podstawy do przyjęcie cen transakcji działek przyległych z zabudową mieszkaniowo – usługową. W świetle § 36 ust.2 rozporządzenia biegła powinna poddać analizie rynek regionalny, a więc nie tylko z miasta P., ale całego województwa. Zasadą jest bowiem, że pojęciem ,, rynku lokalnego ‘’ rozumie się obszar gminy lub powiatu, a ,, rynek regionalny ‘’ odnoszony jest do obszaru województwa. Zgodnie ze zd. 2 ust.4 § 36 rozporządzenia przepisy ust.1 - 3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust.2 rozporządzenia wskazuje, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych ( stosując zasadę korzyści słusznego odszkodowania). - biegła przyjęła 5 cech rynkowych( lokalizacja, warunki w sąsiedztwie i otoczeniu, dostęp do infrastruktury technicznej, dostępność komunikacyjna, powierzchnia działki). Zdaniem skarżącego biegła dla potrzeb oszacowania określiła skalę ocen i ostatecznie wyceniła punktowo szacowaną nieruchomość przyjmując najniższe oceny. W przypadku cechy rynkowej lokalizacja – przyjęła tylko dwie cechy biorąc pod uwagę liczbę mieszkańców i stopę bezrobocia( najmniej korzystne dla skarżącego), a dla oceny powierzchni działki określiła powierzchnię do 300 m², od 300 do 600 m² i powyżej 600 m². Największa powierzchnia jako najsłabsza. Zdaniem skarżącego takie kryterium powierzchniowe jest kryterium zupełnie dowolnym. Też jako kryterium dowolne zdaniem skarżącego jest przyjęte kryterium dostępności komunikacyjnej. W ocenie skarżącego biegła nie wyjaśniła powodu dla którego przyjęła współczynnik korekcyjny na poziomie 1,0. Na rynku nieruchomości, także w gminie S. powierzchnie działek, szczególnie nr [...] o pow. 0,1391 ha są bardziej korzystne dla ewentualnego dla inwestora pod kątem zabudowy mieszkaniowej, zwłaszcza, że w planie miejscowym północno – wschodniej części miasta S. przyjęto minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych -700 m² dla terenów oznaczonych symbolem MN,U i dla kwartału 47.MN,U i dlatego powinny znaleźć odzwierciedlenie w ustalaniu procentowych ocen, co miało miejsce w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie Burmistrza S.. W tej opinii zdecydowanie większe wartości procentowe cech nieruchomości. Zdaniem skarżącego biorąc zapisy wynikające z Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny kryteria tam przedstawione nie zostały zastosowane przez biegłą rzeczoznawcę w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z procedurą postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami do porównań wytworzonego zbioru nieruchomości można było wybrać co najmniej trzy podobne pod względem cech rynkowych z ich niezbędną charakterystyką oraz należało uwzględnić aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami działki budowalno – usługowe jako działki przyległe. Skarżący wskazywał, że co prawda nie przedstawił żadnego kontroperatu, czy też opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców, ale złożył zastrzeżenia co przeprowadzonych oględzin nieruchomości, jak i treści sporządzonego operatu. Wskazywał, że istniała możliwość zakończenia pozytywnie rokowań, ale z tej możliwości nie skorzystał Burmistrz S.. Podnosił, że art. 98 ust.3 ustawy nakazuje odpowiednio stosować art. 131 ustawy dotyczący nieruchomości zamiennych. Wynika z niego, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą odpowiednia nieruchomość zamienna. Powoływał się na decyzje Starosty S. z dnia 17 stycznia 2014 roku, który orzekł odszkodowanie za działkę nr [...], położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działek wycenianych o nr [...] i [...] w ramach inwestycji drogowej ,, Budowa drogi gminnej ‘’ łączącej ulice S. i I. w S. na kwotę 89,73 zł za m². Jego zdaniem nie do przyjęcia jest to, że w połowie kwietnia 2023 roku Starosta S. proponuje odszkodowanie za nieruchomości gruntowe w tej samej lokalizacji w wysokości 52,08 zł/m². Cena ta jest drastycznie obniżona, w żaden sposób nie biorąca pod uwagę ceny terenów przyległych z działkami budowalno – usługowymi. Zdaniem skarżącego niezrozumiałym jest przyjęcie w charakterystyce rynku nieruchomości niezbudowanych, w których przyjęto tylko nieruchomości drogowe, skoro biegła stwierdziła ograniczony obrót tymi nieruchomościami i dodatkowo przyjęła nieruchomości z miasta P.. Należy zauważyć, iż na terenie gminy S. w ostatnich latach dokonano dużą ilość transakcji działek budowalnych. Nie została w opinii zrealizowana tzw. zasada korzyści wynikająca z art. 134 ustawy zgodnie z którą rzeczoznawca jest zobowiązany dokonać wyceny nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny, z uwzględnieniem przeznaczenia korzystniejszego z punktu widzenia podmiotu wywłaszczonego. Nadto zgodnie z § 5 ust.1 i 2 rozporządzenia źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażący odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości oraz ceny uzyskiwane przy sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeżeli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości podobnych. W tym przypadku ceny odbiegają o więcej niż 20% od cen przeciętnych. Z uwagi na powyższe w ocenie skarżącego doszło do szeregu naruszeń w sporządzonym operacie, co winno prowadzić do zakwestionowania przedmiotowego operatu i uchylenia zaskarżonej decyzji. Konstytucja RP w art. 21 ust.2 stanowi, że odszkodowanie ma być słuszne. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2022.2492 t.j. z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej - p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 156 ust. 1 ustawy rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 ustawy). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, z 24 marca 2022 r., II OSK 947/21 - dostępne w CBOSA). W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Podkreślić trzeba, iż choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 kpa, to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jednocześnie pamiętać należy, iż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 ustawy. Rzeczoznawca jest związany jedynie zasadami określonymi w rozporządzeniu . Rozporządzenie to określa m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny). Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 ustawy stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: - organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; - w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art.24 kpa lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 ustawy), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 ustawy). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18, LEX nr 3108857 oraz I OSK 3140/18, LEX nr 3121921), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który uznał za prawidłowe, ustalanie wartości nieruchomości przejętych pod drogi na podstawie metody porównawczej do cen transakcyjnych innych nieruchomości przejętych pod drogi na rynku lokalnym. Nie zachodziła potrzeba sięgania, aż do cen transakcyjnych na rynku regionalnym. § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13 oraz z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Przy czym zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero, jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17, z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17, z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 oraz z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 388/21). Powyższa ocena rzeczoznawcy i organu z pewnością nie może być uznana za oczywiste naruszenie prawa bądź ewidentny błąd. Rzeczoznawca przestawił rynek nieruchomości przejętych pod drogi z rynku lokalnego, w tym z miasta P., dokonał oceny wagi cech cenotwórczych. Taka ocena to domena wiedzy specjalistycznej biegłego. Dlatego podważenie takich stwierdzeń biegłego, a w konsekwencji przyjętego przez niego szacunku przedmiotowej nieruchomości, mogłoby nastąpić w wypadku: przedstawienia kontroperatu tj. alternatywnej wyceny, opierającej się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmującej inne kryteria wyceny, albo poddania sporządzonego w toku postępowania operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 ustawy. Strona skarżąca jednak, w trakcie postępowania administracyjnego nie przedstawiła kontroperatu i nie wniosła o kontrolę złożonego operatu wraz z jego uzupełnieniem przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy zgodzić się z organem, iż przedmiotowy operat mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Gminę S.. Rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Prawidłowo uznał, iż w sytuacji gdy przedmiotowe nieruchomości w obowiązującym planie miejscowym były przeznaczone pod drogi, dostępny był zbiór cen nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, to istniały podstawy do zastosowania przepisu § 34 ust.4 rozporządzenia. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.