VIII SA/Wa 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia początkowej daty przyznania M. J. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. (dalej: organ I instancji, Wójt) z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] i orzekło o przyznaniu M. J. (dalej: skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą w kwocie po [...] zł miesięcznie od 1 lipca 2020 r. na stałe. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 29 listopada 2019 r. skarżąca, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej: GOPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad siostrą B. S., urodzoną [...] r. Jednocześnie wskazała, że w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z [...] marca 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy Ww. wniosek GOPS 16 grudnia 2019 r. przekazał organowi I instancji, który decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą. Przyczyną odmowy było ustalenie, że wspólnie z osobą wymagającą opieki mieszka jej matka B. S., która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], na skutek odwołania skarżącej, uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wójta. Wskazało, że organ I instancji nie ustalił dokładnie, czy matka strony jest w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką. Poza tym organ odwoławczy uznał, że przyznanie ww. świadczenia nie jest uzależnione od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Natomiast nie zgodził się z zarzutami odwołania, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o nie pobiera inne świadczenie, w tym wypadku specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że B. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] października 2011 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od września 2011 r.; orzeczenie wydano na stałe. Na podstawie decyzji Wójta z [...] marca 2019 r. Nr [...] przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad siostrą w kwocie [...] zł na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 października 2019 r., a następnie decyzją z [...] grudnia 2019 r. Nr [...] na dalszy okres: od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. W piśmie z 2 lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się o uchylenie od lipca 2020 r. decyzji nr [...] z [...] grudnia 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W związku z tym organ I instancji decyzją z [...] lipca 2020 r. Nr [...] uwzględnił w całości wniosek skarżącej. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Wójt decyzją z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą. Organ I instancji uznał, że wprawdzie skarżąca opiekuje się siostrą, lecz wspólnie z nią zamieszkuje matka, która taką opiekę powinna sprawować, pomimo jej licznych schorzeń. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez SKO od 1 grudnia 2019 r. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a u.ś.r., a także przepisów postępowania, co zostało obszernie uzasadnione. Pełnomocnik skarżącej podniosła między innymi, że fakt, iż żyje matka strony nie może stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej. Matka bowiem jest w starszym wieku i nie jest w stanie opiekować się niepełnosprawną córką. Kolegium, po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z [...] października 2020 r. znak: [...], uchyliło decyzję Wójta i przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, poczynając od 1 lipca 2020 r. – bezterminowo. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 6 lipca 2020 r. wynika, że strona sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawną siostrą B. S., lat 40, która nie jest w stanie wykonać czynności samoobsługowych, takich jak: ubieranie, mycie, spożywanie posiłków i ich przygotowanie. Ma problemy z utrzymaniem moczu, w związku z czym jest pampersowana. Jest z nią ograniczony kontakt słowno-logiczny. Skarżąca wykonuje więc przy siostrze wszystkie ww. czynności, jak również dba o jej wizyty lekarskie. Poza tym z wywiadu środowiskowego wynika, że w domu zamieszkuje również matka strony i jej siostry – B. S., lat 69, która nie legitymuje się orzeczeniem o jakimkolwiek stopniu niepełnosprawności. Jej stan zdrowia nie pozwala zapewnić niepełnosprawnej córce odpowiedniej opieki, ponieważ jest ona po dwóch ostrych zawałach serca. Cierpi na niewydolność serca i dusznicę bolesną zaostrzoną. Pomimo przyjmowania leków ataki dusznicy bolesnej wracają, a wtedy bardzo boli ją serce i dusi w klatce piersiowej. Przy takich bólach nie jest w stanie nic zrobić, a gdy bóle są mocne córka zawozi ją do szpitala. Ponadto ma nadciśnienie tętnicze, które powoduje bóle głowy i osłabienie oraz kołatanie serca, problemy z nerkami, co powoduje opuchnięcie nóg, a to utrudnia jej poruszanie się. Ma też bóle kręgosłupa (stan po złamaniu kompresyjnym), nie może dźwigać, zrobić zakupów. Od paru miesięcy ma zaniki pamięci, co będzie diagnozowane. Ona sama potrzebuje opieki, więc ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawną córką. Organ odwoławczy uznał, że wprawdzie matka skarżącej nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, to jej stan zdrowia uniemożliwia zapewnienie całodobowej opieki siostrze strony. W takiej sytuacji należy uznać, że w przypadku B. S. wystąpiły nadmierne trudności w wypełnieniu obowiązku alimentacyjnego wobec córki, polegające na sprawowaniu nad nią opieki, o których stanowi art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej: k.r.o.). Z tych względów Kolegium uznało, że skarżąca, która podjęła się opieki nad siostrą, jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, poczynając od 1 lipca 2020 r. Wprawdzie wniosek o przyznanie tego świadczenia strona złożyła 29 listopada 2019 r., jednak do 30 czerwca 2020 r. była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co było przeszkodą w nabyciu świadczenia pielęgnacyjnego do tej daty. W myśl bowiem art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo między innymi do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję w części dotyczącej czasookresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, tj. przyznania świadczenia od 1 lipca 2020 r., a nie od 1 listopada 2019 r. (od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie i przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2020 r., a nie od 1 listopada 2019 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2) art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez stronę stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, 3) art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b w związku z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i pominięcie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, 4) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań, zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w części decyzji i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd zgadza się z oceną organu odwoławczego, że skarżąca, która podjęła się opieki nad niepełnosprawną siostrą w sytuacji, kiedy w stosunku do zobowiązanej w pierwszej kolejności matki wystąpiły nadmierne trudności w wypełnianiu jej obowiązku alimentacyjnego, spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., uprawniające ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na obecnym etapie postępowanie nie jest sporne, że skarżąca sprawuje opiekę nad siostrą, wobec której wydane zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie sposób jednak podzielić stanowiska organu odwoławczego co do ustalenia okresu, za jaki skarżącej przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a ściślej co do oznaczenia daty początkowej przyznania przedmiotowego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei z treści art. 27 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przedmiotowej sprawie w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany decyzją z [...] marca 2019 r. na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 października 2019 r. oraz decyzją z [...] grudnia 2019 r. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Ta ostatnia decyzja z kolei została uchylona decyzją Wójta z [...] lipca 2020 r. za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r. Jednak - zdaniem Sądu – wnioskiem z 29 listopada 2019 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz swoim pismem z 2 lipca 2020 r. o uchyleniu decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca dokonała wyraźnego wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Skoro zatem skarżąca dokonała wyboru świadczenia, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. W tym miejscu Sąd wskazuje na ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, oraz wyroki WSA: w Gliwicach z 19 marca 2019 r., IV SA/Gl 985/18, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu, to na organie administracji spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby stronie realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej art. 7 k.p.a., zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przyznał świadczenie pielęgnacyjne od 1 lipca 2020 r., tj. od kiedy już została uchylona decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, czyli bez uwzględnienia art. 24 ust. 2 u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, również podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki WSA: w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, w Białymstoku z 10 marca 2020 r., II SA/Bk 48/20, wszystkie publ. CBOSA). Fakt zatem pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego do 30 czerwca 2020 r., w świetle jej oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Organ odwoławczy powinien w tej sytuacji przy określaniu daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zastosować art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Organ odwoławczy ustali zatem, w jakiej dacie i w jaki sposób wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącej z 29 listopada 2019 r. - czy za pośrednictwem poczty, chociaż brak w aktach sprawy koperty z adnotacją, czy też bezpośrednio do organu – brak stosownej adnotacji na piśmie. W aktach administracyjnych znajduje się natomiast pismo przewodnie GOPS z 16 grudnia 2019 r. (k. 1) przekazujące wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do rozpoznania Wójtowi według właściwości. Stosownie do powyższych ustaleń organ odwoławczy, mając na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., rozważy przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2019 r. lub grudnia 2019 r. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia początkowej daty przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r. poz. 265 t.j.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł (punkt 2 wyroku).