VIII SA/Wa 29/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] września 2020 r.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z tego powodu, że osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 27 lipca 2020 r. S. W. (dalej: strona, skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (w wysokości pokrywającej różnicę pomiędzy pobieraną kwotą emerytury, a świadczeniem pielęgnacyjnym) w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. W. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Burmistrz W. (dalej: Burmistrz, organ I instancji), działając m. in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Ustalono, że strona pobiera emeryturę w kwocie [...] zł. W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pokrywającej różnicę pomiędzy pobieraną emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Wyjaśniła, że od 27 stycznia 2016 r. opiekuje się niepełnosprawnym mężem, wobec którego wydane zostało orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności. Decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. W. orzeczeniem z [...] marca 2018 r. Nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. został zaliczony do osób ze [...] stopniem niepełnosprawności na czas określony – do 31 marca 2021 r. Ustalono w nim, że niepełnosprawność istnieje od 14 lipca 2010 r., a stopień niepełnosprawności datuje się od 27 stycznia 2016 r. Wskazano nadto, że niepełnosprawny wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie z dokumentów przedłożonych przez skarżącą wynikało, że zarówno ona jak i jej małżonek pobierają świadczenia emerytalne: skarżąca w kwocie [...] zł miesięcznie, zaś J. W. w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. oraz wyjaśnił, że kwestia możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę sprawującą opiekę, która ma ustalone prawo do emerytury była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie. Sądy administracyjne opowiadały się zarówno za brakiem możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i dawały możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. Rozpoznając sprawę niniejszą SKO podzieliło pierwszą z przytoczonych wyżej wykładni, według której w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, nie jest możliwe uzyskanie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniono, że przepisy u.ś.r. nie umożliwiają miarkowania, czy też uwzględnienia szczególnej sytuacji finansowej czy rodzinnej wnioskodawcy, zakładając, że w każdym przypadku nie jest możliwy zbieg świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie zostawił organom administracji publicznej żadnej swobody w tej kwestii, ustalając enumeratywnie zarówno przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak również okoliczności, których wystąpienie obliguje organ do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku w tym przedmiocie. Konkludując SKO stwierdziło, że osoba pobierająca emeryturę nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego. Przemawia za tym wykładnia językowa art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona. Zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i norm konstytucyjnych oraz niezastosowanie art. 32, art. 69 oraz art. 71 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podano, że decyzja SKO to karanie strony za jej aktywność zawodową. Mając to na uwadze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła również, że spełnia przesłanki do nabycia wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należało uznać za zasadną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Istotna z punktu widzenia sprawy niniejszej pozostawała zaś odpowiedz na pytanie, czy w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. zasadna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie wskazało SKO, że kwestia ta była już niejednokrotnie analizowana w orzecznictwie NSA, który pierwotnie w wielu orzeczeniach (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18; z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15; z 20 kwietnia 2017 r., I OSK 3269/15, wszystkie opubl. CBOSA) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano bowiem na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, że stanowisko to uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w najnowszych wyrokach NSA (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wszystkie opubl. w CBOSA). W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wyjaśniono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Tymczasem w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie to wynosiło 1.830 zł zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 23 października 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 1067), zaś w roku 2021 wynosi ono 1971 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 – M. P. z 2020 r., poz. 1031). Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Dlatego też NSA w sprawie I OSK 254/20 zwrócił uwagę i odwołał się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest zaś prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20, publ. CBOSA). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą pogląd ten podziela i przyjmuje za własny. W ocenie Sądu, ograniczenie się jedynie do literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. narusza zasadę równości i pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który wyjaśnił, że zasadniczą cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób sprawujących opiekę została zróżnicowana w ten sposób, że tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem podkreślił, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). W sprawie niniejszej Sąd nie znalazł zaś przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Jednocześnie odnosząc się do sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalnego Sąd podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20 oraz 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20, w których wyrażono pogląd, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Przemawia to za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się zaś w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Reasumując, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., poinformuje skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od ustalenia spełnienia pozostałych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w zależności od wykonania przez skarżącą pozostałych obowiązków, rozstrzygnie sprawę.