VIII SA/Wa 287/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 20 marca 2013 r. nr XXX/149/13 w przedmiocie przyjęcia regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy P. (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, dalej: u.u.c.p.g.), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) w dniu [...] marca 2013 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. (dalej: regulamin, uchwała). Skargę na powołaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) w piśmie z [...] marca 2020 r., zmodyfikowanym na rozprawie 24 czerwca 2020 r., zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. polegające na 1) przekroczeniu delegacji ustawowej przez wprowadzenie: - w § 1 ust. 3 regulaminu obowiązku selektywnego zbierania i przekazywania przedsiębiorcy odpadów komunalnych w sposób opisany w regulaminie, podczas gdy taki obowiązek w płaszczyźnie ustawowej nie był znany w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, jest on przewidziany dopiero od 6 września 2019 r., - w § 1 pkt 7 regulaminu obowiązku uprzątania przez właścicieli niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników (od granicy nieruchomości do krawędzi chodnika), przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącej dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, co stanowi dodatkowo modyfikację i powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., - w § 1 ust. 8 uregulowania dotyczącego zasad mycia samochodów poza myjniami według kryterium terytorialnego, co stanowi wyjście poza delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g., - w § 1 ust. 9 uregulowania w zakresie wskazania możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do jedynie drobnych napraw, wkraczając jednocześnie w prawo własności przez określenie napraw "uciążliwych dla sąsiednich nieruchomości", - w § 1 ust. 10 uregulowania dotyczącego corocznej wymiany piasku w piaskownicach na terenach publicznie dostępnych, - w § 4 nieznanego w ustawie obowiązku wymiany piasku oraz odrestaurowania urządzeń znajdujących się na placu zabaw; - w § 23 bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy oraz zawarcie regulacji tożsamych jak w przepisach wyższej rangi, - w § 24 zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej; - w § 27 na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji, bez określenia obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzania; - w § 29 obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji; - w § 31 przepisów kontrolnych (ust. 1) oraz odwołanie się do przepisów karnych (ust. 2); 2) brak uregulowania elementu obligatoryjnego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. w § 26 regulaminu, w którym ust. 1 i 2 są wewnętrznie sprzeczne; Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, uznając zarzuty za nietrafne. Wskazał, że w kontrolowanym regulaminie Rada Gminy dokonała wykładni i interpretacji przepisów u.u.c.p.g. Zaskarżone przepisy stanowią jedynie doprecyzowanie obowiązków z art. 3 i art. 4 u.u.c.p.g. spoczywających na właścicielach nieruchomości. Nie można więc tu mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej i istotnym naruszeniu prawa. Jednocześnie organ poinformował, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 30 marca 2020 r. w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku (uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. opublikowana w Dz. Urz. Woj. [...] pod poz. 4402). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, oba publ. CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony) 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w nim jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny i wyczerpujący; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07; wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że według Zasad techniki prawodawczej w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (por. § 118 w związku z § 137 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. - Dz. U. Nr 100, poz. 908, dalej: Z.p.t.) Jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego (w tym wypadku uchwałę Rady Gminy) jest niedopuszczalna i uznawana w orzecznictwie za naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., IV SA/Po 431/11; wyrok WSA w Poznaniu z 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2014 r., II SA/Łd 515/15, wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie wyroki publ. CBOSA). Przechodząc na grunt zaskarżonej uchwały Sąd podziela zarzuty Prokuratora w kształcie zmodyfikowanym na rozprawie. I tak: w § 1 ust. 3 Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania i przekazywania przedsiębiorcy odpadów komunalnych w sposób określony w regulaminie. Tymczasem taki obowiązek na właścicieli nieruchomości został nałożony dopiero ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g.). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Gminy mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 1 ust. 3 regulaminu (tak należy rozumieć brzmienie przepisu: "właściciele nieruchomości zapewniają (...) prowadzenie selektywnego zbierania i przekazywania (...)") przekroczyła delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.u.c.p.g. W § 1 pkt 7 regulaminu organ poprzez nałożenie obowiązku uprzątania przez właścicieli "niezwłocznie" po opadach błota, śniegu, lodu z powierzchni chodników przekroczył delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.c.p.g. Regulamin może bowiem określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13, publ. CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., VIII SA/Wa 214/17, publ. Lex nr 2375348). Ponadto zaskarżona regulacja stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa. Wprowadzając w § 1 ust. 8 uchwały kryterium terytorialne dotyczące zasad mycia samochodów poza myjniami, Rada Gminy wyszła poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia uchwałodawcę jedynie do określenia szczegółowych zasad dotyczących wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Natomiast nieuprawnione było w tym zakresie posługiwanie się pojęciami: "na terenie nieruchomości niesłużącej do użytku publicznego" i "na terenach służących do użytku publicznego". Podobnie z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.c.p.g., Rada Gminy wskazała w § 1 ust. 9 regulaminu na możliwość przeprowadzania "drobnych napraw" pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi jedynie podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów, a nie ograniczenie możliwości naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, publ. CBOSA, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, publ. CBOSA). Wskazać przy tym należy, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów, przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Z.t.p. wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, publ. CBOSA). Poza tym w § 1 ust. 9 regulaminu Rada Gminy uzależniła możliwości naprawy pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, przez co wkroczyła w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami, dalej: k.c.). Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W ocenie Sądu brak jest podstaw do nałożenia na właścicieli nieruchomości w § 4 oraz § 1 ust. 10 regulaminu szeregu obowiązków, które zostały wprowadzone z przekroczeniem uprawnienia ustawowego (np. ogrodzenie placu zabaw, na którym znajduje się piaskownica, umieszczenie przy każdym wejściu tabliczki informującej o zakazie wprowadzania zwierząt, wymiany piasku z częstotliwością przynajmniej raz w roku lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi, odrestaurowanie urządzeń znajdujących się na placu zabaw). Jak już wyżej wskazano, Rada Gminy nie ma uprawnień do stanowienia prawa miejscowego regulującego zagadnienia inne niż wymienione w przepisie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., ani też do podejmowania regulacji w inny sposób (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17, wyrok w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 434/15, oba wyroki publ. CBOSA). Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące; nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 23 października 2007 r., II SA/Rz 59/07, wszystkie publ. CBOSA). Jeśli chodzi o uregulowanie zawarte w § 23 ust. 1 regulaminu, że na terenie całej gminy każdego psa można prowadzić wyłącznie na uwięzi i w kagańcu, to Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży lub w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 893/19, wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19, wszystkie publ. CBOSA). Zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Tymczasem zapisy zawarte w § 23 ust. 2 i 3 regulaminu modyfikują powyższe unormowania ustawowe. Rada gminy nie jest bowiem upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, publ. CBOSA). Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r., II SA/Gd 43/19, publ. CBOSA). Z kolei § 24 regulaminu określa zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic, kąpielisk, gdy tymczasem takie obowiązki nie mieszczą się w delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił bowiem Rady Gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 czerwca 2014 r. II SA/Wr 153/14, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19, wszystkie wyroki publ. CBOSA). W § 26 ust. 1 regulaminu Rada Gminy określiła, że utrzymanie zwierząt gospodarskich jest zabronione na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Natomiast w ust. 2 tego przepisu wprowadziła uregulowanie, że zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich dotyczy zwartych terenów zajętych przez budownictwo jednorodzinne, wielorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g. wyraźnie stanowi o możliwości wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt "na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Rada Gminy nie miała więc prawa wprowadzenia w § 26 ust. 1 regulaminu generalnego zakazu obowiązującego na całym terenie wyłączonym z produkcji rolniczej. Stanowi to więc nieuzasadnione naruszenie delegacji ustawowej. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r. w sprawie II OSK 991/17 w regulaminie należy określić zarówno wymagania w sprawie utrzymania zwierząt na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, jak i zakaz ich utrzymania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero takie zawarcie w regulaminie obu tych kwestii czyni zadość ustawowej delegacji. Jeżeli celem ustawodawcy byłoby upoważnienie rady gminy do wprowadzenia ogólnego zakazu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, z całą pewnością zawarłby je w treści normy upoważniającej. Analizując ust. 1 i ust. 2 § 26 kontrolowanego regulaminu należy więc stwierdzić, że nie reguluje on w sposób prawidłowy upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.u.c.p.g., który jest obligatoryjnym elementem każdego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach. W § 27 regulaminu na właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi nałożono obowiązek przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku, natomiast w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych - tylko w miarę potrzeby. Celem upoważnienia zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. jest zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 16 grudnia 2013 r., II SA/Po 916/13, z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18, wyroki WSA w Warszawie z 21 września 2017 r., VIII SA/Wa 157/17, z 10 sierpnia 2017 r., VIII SA/Wa 265/17, wszystkie publ. CBOSA). Jak wynika z treści § 27 regulaminu nie wypełnia on delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ nie określono w istocie obszarów deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Także redakcja § 28 regulaminu, w brzmieniu: "W przypadku wystąpienia popularyzacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g. Oznacza to, że dokonana przez Radę Gminy w przedmiotowej sprawie swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta nie ma umocowania ustawowego. To Rada Gminy (nie Wójt) jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 21 sierpnia 2019 r., II SA/Gd 217/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19, oba publ. CBOSA). Zasadne są również zarzuty Prokuratora dotyczące § 29 regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Redakcja tego przepisu przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.u.c.p.g., ponieważ norma ta nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążania tymi kosztami właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., II SA/Ke 672/19, publ. CBOSA). Istotnie narusza prawo także przepis § 31 ust. 1 i ust. 2 regulaminu. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 "upoważnieni przez Wójta pracownicy oraz jednostki upoważnione do kontroli są uprawnieni do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą legitymacją służbową". Natomiast treść ust. 2 ww. paragrafu brzmi: "Kto nie wykonuje obowiązków określonych regulaminem podlega karze grzywny na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. 2012, poz. 391)". Powyższa regulacja wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.u.c.p.g. określono, kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, który znalazł się w § 31 ust. 2 regulaminu. Nie zawiera jej również art. 40 ust. 3 u.s.g., ponieważ regulamin utrzymania czystości i porządku nie ma charakteru przepisów porządkowych. Wreszcie regulacja ta stanowi powtórzenie art. 10 ust. 2 i 2a u.u.c.p.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA). Mając powyższe wywody na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym 2 pominięcia uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym regulaminie kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 7 i 8 u.u.c.p.g., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy w dniu [...] marca 2020 r. uchwały nr [...], nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej poprzedniej uchwały następuje bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały. Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).