VIII SA/Wa 281/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 29 grudnia 2022 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ odwoławczy") decyzją z 20 lutego 2023 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania K. S. (dalej: "skarżący" lub "strona"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej także: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z 29 grudnia 2022r. odmawiającą stronie przyznania dodatku węglowego. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powołaną na wstępie decyzją z 29 grudnia 2022r. Burmistrz odmówił skarżącemu przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż skarżący w dniu 23 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego, wskazując, iż zamieszkuje w [...], ul. [...] [...] i prowadzi gospodarstwo domowe wieloosobowe z żoną M. S. Organ I instancji ustalił, iż zarówno skarżący, jak i jego żona widnieją jako członkowie rodziny w innym wniosku o wypłatę dodatku na inne źródła ogrzewania złożonym 29 września 2022 r. przez innego wnioskodawcę na ten sam adres. Organ I instancji wskazał także, iż wypłacił już dodatek dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła dla gospodarstwa wieloosobowego zamieszkałego pod tym adresem. Wskazano jednocześnie, iż dodatek węglowy skarżącemu nie przysługuje z uwagi na to, iż zgłoszenie źródła ogrzewania do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków zostało złożone na kocioł na paliwo stałe opalane peletem. Nie został zatem spełniony warunek wymagany do przyznania skarżącemu dodatku węglowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że uważa, iż spełnił warunki do przyznania "dodatku węglowego". Wskazał, że prowadzi wraz z żoną gospodarstwo domowe niezwiązane finansowo z gospodarstwem córki A. S., która złożyła wniosek uwzględniający wszystkie osoby zamieszkujące pod danym adresem na skutek informacji z Internetu. Dopiero później opublikowano informację, iż dwie rodziny zamieszkująca w jednym budynku prowadzące oddzielne gospodarstwa domowe mogą uzyskać dodatek na każdą rodzinę osobno. Oddzielne prowadzenie gospodarstwa domowego zostało przez organ zweryfikowane. Dodał, iż nie został poinformowany o tym, że istnieje inny wzór wniosku, niż ten który otrzymał w MOPS, i który złożył. Wskazał zatem, iż uważa, że spełnia wraz z żoną warunki do przyznania dodatku na pelet. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję przedstawiło na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazało, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 ze zm.; dalej "u.d.w."), tj. art. 2 ust. 1. Wyjaśniło przy tym, że dla celów ustawy, przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego - zgodnie z art. 2 ust. 3. Uznało następnie, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący wnioskował o przyznanie dodatku węglowego, co wynika wprost z tytułu złożonego w dniu 23 listopada 2022 r. wniosku, jak też zawartych w nim oświadczeniach i informacjach. Wniosek ten zainicjował postępowanie w sprawie o wypłatę dodatku węglowego. W toku postępowania ustalono, że dla celów ogrzewania strona wykorzystuje kocioł na paliwo stałe, a głównym paliwem jest drewno. Co istotne, okoliczności tej nie kwestionuje skarżący. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Kolegium, że skarżący nie spełnił warunku do przyznania dodatku węglowego o jakim mowa w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy, gdyż dla celów ogrzewania jako podstawowego paliwa nie wykorzystuje węgla lub paliwa węglopochodnego. Wydana decyzja jest zatem prawidłowa. Kolegium dodało, iż nie może w postępowaniu odwoławczym orzekać w innym przedmiocie, to jest przyznania stronie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystywania niektórych źródeł ciepła określonych w ustawie z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacja na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący decyzjom organów obu instancji zarzucił nieważność wynikającą z wydania decyli z rażącym naruszeniem prawa poprzez: 1) Naruszenie art 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. 2022 r., poz. 1967) - poprzez niewszczęcie postępowania z urzędu o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych, o którym mowa we wspomnianym art. 24 ustawy pomimo posiadania informacji o wykorzystywanym w domu skarżącego źródle ciepła, oraz stwierdzenie w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 15 grudnia 2022 r. spełniania przez skarżącego przesłanek do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, przez co skarżący został narażony na uszczerbek majątkowy; 2) Naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez niewszczęcie właściwego postępowania z urzędu pomimo zaistnienia przesłanek jego wszczęcia - czym organ I instancji naruszył słuszny interes skarżącego; 3) Naruszenie art. 9 k.p.a. - poprzez niepoinformowanie skarżącego o okolicznościach sprawy, w tym zwłaszcza konsekwencjach wszczęcia błędnego rodzaju postępowania pomimo posiadania informacji o zainstalowanym w domu skarżącego źródle ciepła — czym organ naruszył obowiązek wskazany w art. 9 k.p.a. zdanie drugie, bowiem nie dopełnił należytych starań, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa; 4) Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. - ze względu na niewszczęcie z urzędu postępowania właściwego dla przypadku skarżącego pomimo spełnienia przesłanek ku temu, oraz pomimo posiadania informacji o źródle ciepła używanym w domu skarżącego — przez co skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu adekwatnym do jego przypadku, w którym, wedle zgromadzonego materiału dowodowego, wydana byłaby decyzja przyznająca skarżącemu wnioskowany dodatek .Zamiast tego organ I instancji kontynuował postępowanie o przyznanie dodatku węglowego - i to pomimo posiadania informacji o wykorzystywanym w domu skarżącego źródle ciepła. Naruszenia te miały wpływ na treść orzeczenia, polegające na tym, że kontynuowano postępowanie, w którym zgodnie z obowiązującym stanem prawnym jedynym rozstrzygnięciem mogła być decyzja odmawiająca przyznania dodatku węglowego, zamiast wszcząć z urzędu postępowanie na podstawie przepisów Ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, co umożliwiłoby skarżącemu otrzymanie dodatku dla gospodarstw domowych, o którym mowa w art. 24 przytoczonej ustawy. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zobowiązując go do wszczęcia postępowania o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych z urzędu w oparciu o art. 24 ust. 25a ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw - a jeżeli to okazałoby się niemożliwe, ewentualnie zmianę ww. decyzji i przyznanie dodatku na źródło ciepła w oparciu o ustawę z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji ze względu na wydanie tychże decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odpowiadając na skargę SKO podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2022, poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania skarżącemu dodatku węglowego. Organy podniosły, że skarżący 23 listopada 2022r. wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego na przeznaczonym do tego celu formularzu. Następnie wskazały, że przepisy u.d.w., a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowią, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania stronie przyznania dodatku węglowego. Jak bowiem wynika z treści wniosku, dla celów ogrzewania skarżący wykorzystuje kocioł na paliwo stałe, zaś głównym paliwem jest wg. organu I instancji pelet, zaś wg SKO drewno, co w konsekwencji wyklucza przyznanie wsparcia zgodnie z ww. przepisami. Organ I instancji wskazał także na uwzględnienie skarżącego i jego żony w innym wniosku, dotyczącym dodatku dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod tym samym adresem. Skarżący natomiast kwestionuje wydane w sprawie decyzje argumentując, że złożył wniosek o dodatek węglowy bo taki druk wniosku otrzymał. Nie poinformowano go, że istnieje inny wzór wniosku. W jego ocenie złożenie błędnego wniosku, podobnie jak błędne wykazanie we wniosku złożonym przez córkę, jego i jego małżonki nie powinno to stanowić podstawy do odmowy przyznania dodatku dla gospodarstw domowych, w sytuacji posiadania możliwości działania przez organ I instancji z urzędu. Odnosząc się do tak zakreślanego przedmiotu sporu, wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.; także jako "u.d.w."), a w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r., poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym do spełnienia warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w.: węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. Ustalenie zatem w toku sprawy, że w budynku zainstalowany jest kocioł na paliwo stałe opalany peletem drzewnym istotnie wyklucza możliwość przyznania dodatku węglowego. Okoliczności tych nie kwestionuje sam skarżący, jednakże konsekwentnie podnosi, że jego intencją było złożenie wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, lecz z powodu braku wiedzy o konieczności złożenia innego druku wniosku złożył ten, dotyczący wypłaty dodatku węglowego. Organy orzekające w sprawie poprzestały wyłącznie na treści złożonego wniosku i odniesieniu zgłoszonego żądania do ustalenia, iż głównym źródła ogrzewania kotła na paliwo stałe jest pelet drzewny. Wprawdzie w decyzji organu I instancji, jak i w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie wskazano jaki pelet jest stosowny jako paliwo w zainstalowanym w budynku kotle na paliwo stałe, jednak treść decyzji organów obu instancji wskazuje, iż jest to pelet drzewny. Z przeprowadzonego w dniu 15 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika także, iż pod tym samym adresem zamieszkują dwie rodziny i podjęto działania w celu wydzielenia zajmowanego przez skarżącego i jego małżonkę lokalu. W ocenie Sądu działanie organów obu instancji zostało dotknięte naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy nie sprostały wskazanym w art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. obowiązkom. Z akt administracyjnych nie wynika, aby mimo stwierdzenia rozbieżności pomiędzy żądaniem wniosku, a głównym źródłem ciepła ustalonym przez organ I instancji, organ ten podjął jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia tych rozbieżności, mimo przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u skarżącego. Powyższe naruszenia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm., dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła"), dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy. Zgodnie z art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się. Ust. 25a został wprowadzony do art. 24 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła na mocy art. 36 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz. U. z 2022, poz. 2243) z dniem 4 listopada 2022 r., kiedy to postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w toku. Prawidłowo przeprowadzona weryfikacja złożonego przez skarżącego wniosku mogła doprowadzić do odmiennego załatwienia sprawy, albowiem ustalenie jaka jest prawidłowa intencja skarżącego w tym przedmiocie i czy są spełnione przesłanki do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych pozwoliłoby organowi I instancji na rozważenie zastosowania art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła i wydania decyzji w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych z urzędu. Wydanie decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy jak twierdzi skarżący jego intencją towarzyszącą składaniu wniosku co do przedmiotu żądania w istocie nie było domaganie się przyznania dodatku węglowego oraz czy niewątpliwie główne źródło ciepła w gospodarstwie domowym skarżącego jest zasilane peletem drzewnym. Należy wziąć także pod uwagę treść art. 24 ust. 5a i 5b ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła. W przypadku ustalenia, iż istnieją podstawy do przyznania dodatku dla gospodarstw domowych rozważyć zastosowanie art. 24 ust. 25a ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, wydając decyzję w tym przedmiocie z urzędu, zaś postępowanie w przedmiocie dodatku węglowego jako bezprzedmiotowe umorzyć. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...], orzekając jak w wyroku.