VIII SA/Wa 253/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy O. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) w związku z art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 oraz art. 6j ust. 2, ust. 2a, ust. 3 i ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 i 1629 oraz z 2019 poz. 230, dalej: u.u.c.p.g.). Pismem z [...] marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., polegające na zróżnicowaniu w § 1 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Gminy w § 1 zaskarżonej uchwały wprowadziła nieznane ustawie dodatkowe kryterium podziału gospodarstwa domowego na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Jednak w aktualnym stanie prawnym podstawą różnicowania stawek opłat przez radę gminy jest wyłącznie upoważnienie wynikające z art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog kryteriów różnicowania opłat, w którym ustawodawca nie umieścił przesłanki liczby osób w gospodarstwie domowym. W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. Prokurator dodatkowo zarzucił, że w § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zdefiniowała pojęcie "gospodarstwa domowego", przy czym nie została do tego upoważniona przez u.u.c.p.g. Tym samym doszło również w tym zakresie do istotnego naruszenia prawa przez przekroczenie granic delegacji przewidzianej w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty skargi za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Rada Gminy w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu uchwaliła miesięczną stawkę za odbiór i gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, zróżnicowaną względem liczby mieszkańców zgodnie z art. 6j ust. 2 i 2a u.u.c.p.g. Za odbiór i zagospodarowanie odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny ustalono stawkę w wysokości 36 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego zamieszkanego przez 2 i więcej osób oraz 16 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego zamieszkanego przez 1 osobę (§ 1 ust. 2 uchwały). Natomiast za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny ustalono stawkę w wysokości 72 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego zamieszkanego przez 2 i więcej osób oraz 32 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego zamieszkanego przez 1 osobę (§ 1 ust. 3 uchwały). Do stawki ustalonej w § 1 ust. 2 i ust. 3 odniesiono również miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkanych, obejmujących więcej niż 1 gospodarstwo domowe (§ 3 ust. 1 uchwały). Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rację ma Prokurator co do tego, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Sąd zgadza się ze skarżącym także co do tego, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u. u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453). Za powyższym rozumieniem wskazanej regulacji przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Możliwość różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g., ale w brzmieniu obowiązującym od 6 marca 2013 r., nadanym ustawą z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat. Ww. ustawą ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednak ustawą z 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. w taki sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale. Należy zauważyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. obowiązywał w jeszcze innym brzmieniu, zmienionym ustawą z 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1793), jednak zmiana ta nie wpłynęła na możliwość różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. O ile zatem w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g. W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa. Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że Rada Gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania w § 2 uchwały pojęcia "gospodarstwa domowego". Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje uprawnienia rady do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 1008/19 i wyroki w nim wskazane: WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r., II SA/Bd 111/18; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, publ. CBOSA). Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.