VIII SA/Wa 248/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty 1) stwierdza nieważność § 7 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie.

Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu [...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i ust. 3, ust. 3a i ust. 3b ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.). Pismem z [...] marca 2020 r., sprecyzowanym na rozprawie 18 czerwca 2020 r., Prokurator Rejonowy w P. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając w § 7 istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 j.t., dalej: u.o.a.n.) poprzez wadliwe określenie dwóch terminów wejścia w życie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że § 7 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło 15 stycznia 2019 r., a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 29 stycznia 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę w dniu 1 lutego 2019 r. Prokurator powołał się na stanowisko judykatury, z którego wynika, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez uchwałę są zdarzeniami tożsamymi. Uchwała nie może wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustaw w życie (wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 833/18, publ. cbosa, uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, publ. OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95, publ. Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi, ponieważ w dacie jej wniesienia zaskarżona uchwała już nie obowiązywała. Zgodnie z uchwałą nr [...] z [...] listopada 2019 r. utraciła ona bowiem swoją moc z dniem 1 stycznia 2020 r. Należy więc uznać, że już z chwilą wniesienia skargi jej przedmiot nie istniał, a więc była bezprzedmiotowa, co w konsekwencji skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 7 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie ja wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Rada Gminy w § 7 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego i obowiązuje od dnia 1 lutego 2019 r. W istocie przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego 15 stycznia 2019 r. pod pozycją 768, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 30 stycznia 2019 r., a nie 29 stycznia 2019 r., jak wskazuje w skardze skarżący. Przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się bowiem dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 7 uchwała obowiązuje od dnia 1 lutego 2019 r. Niewątpliwie określenia użyte przez organ: "wchodzi w życie" i "obowiązuje od" są synonimiczne (tożsame), co oznacza, że treść § 7 zaskarżonej uchwały jest wewnętrznie sprzeczna. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchwała nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VIII SA/Wa 883/18, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, oba publ. cbosa). Zdaniem Sądu trafnie w skardze zarzucono, że regulacja zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ zawiera w sobie dwie sprzeczne ze sobą normy prawne. Konsekwencją tego jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. (punkt 1 wyroku). Przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. przewiduje okres vacatio legis, który pełni jednocześnie funkcję domyślnej daty wejścia w życie. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie oznacza, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całym aktem, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie regulacja ustawowa (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14, publ. Lex nr 1496757, wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19, publ. cbosa, Grzegorz Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WK 2016). Takie rozwiązanie rozstrzyga problem wejścia w życie aktu normatywnego, który w wyniku kontroli legalności przez sąd administracyjny został pozbawiony przepisu o wejściu w życie. Orzeczenie o sankcji nieważności całej uchwały w takim wypadku byłoby zbyt daleko idące. Dlatego Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku). Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy w dniu [...] listopada 2019 r. uchwały nr [...] z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 r., nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej poprzedniej uchwały nastąpiła bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały (1 stycznia 2020 r.). Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 7 eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowany zapis ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).