VIII SA/Wa 23/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.

Decyzją z [...] listopada 2020 r. znak: [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania W. M. (dalej: skarżący", "strona") od decyzji wydanej z up. Prezydenta Miasta R. przez Głównego specjalistę Działu Realizacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej: "organ I instancji", "MOPS") z [...] września 2020 r. znak: [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, środków czystości (proszek do prania, szampon, mydło), środków higieny osobistej i intymnej, środków dezynfekujących, antybakteryjnych i antywirusowych, pościeli – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący złożył 1 września 2020 r. w organie I instancji ustny wniosek do protokołu, którym zwrócił się o pomoc w formie zasiłków celowych na zakup leków, środków czystości (proszek do prania, szampon, mydło), środków higieny osobistej i intymnej, środków dezynfekujących, antybakteryjnych i antywirusowych, pościeli. Organ I instancji podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 7 września 2020 r. ustalił sytuację zdrowotną i dochodową skarżącego i decyzją z [...] września 2020 r. działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 14, art. 17, art. 39, art. 101 i art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 k.p.a. odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, środków czystości (proszek do prania, szampon, mydło), środków higieny osobistej i intymnej, środków dezynfekujących, antybakteryjnych i antywirusowych, pościeli. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż mimo uznania zasadności przyznania pomocy na zgłoszone potrzeby z uwagi na brak środków finansowych pomoc w formie zasiłku celowego nie może zostać przyznana. Organ I instancji przytoczył treść art. 3 ust. 4 u.p.s. oraz wyjaśnił, że na 2020 rok Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje planem w kwocie 784.008 zł z przeznaczeniem na zasiłki i pomoc w naturze. Wskazał jakie kwoty były niezbędne do zabezpieczenia środków na: sprawienie pogrzebu (95.000 zł), pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego (100.000 zł), zasiłki celowe na zakup biletów dla uczestników KIS (9200 zł), zasiłki celowe wypłacone za styczeń (110.000 zł), pomoc celową dla osób bezdomnych (15.000 zł), zasiłki celowe na zakup opału (408,008 zł), zasiłki celowe na zakup opału w naturze (46.800 zł - 60 ton). W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej uchylenie z powodu braku dokładnej, rzetelnej, i szczegółowej analizy. Braku całościowej oceny jego sytuacji zdrowotnej i materialno bytowej oraz analizy skutków jakie powstałyna skutek wcześniejszych decyzji odmownych, które nie pomagają w przezwyciężeniu ubóstwa i trudnych sytuacji życiowych. Podniósł m.in., iż przeszedł trzy operacje kręgosłupa (pominięte przez organ), a jego jedynym źródłem utrzymania są zasiłek stały i zasiłki celowe. Ponieważ nie stać go na wykup wszystkich przepisanych leków, to wykupuje tylko leki, które są potrzebne do podtrzymania funkcji życiowych i przeciwbólowe. Nadto podał, że głównym problemem jest zadłużenie mieszkania, które wzrosło z powodu braku pomocy ze strony miejskiego ośrodka pomocy społeczne, dlatego też kosztem swojego zdrowia stara się płacić czynsz regularnie,. Obecnie jest zadłużony na kwotę [...] zł. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy wskazaną na wstępie uzasadnienia decyzją z [...] listopada 2020 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając wyjaśnił, iż skarżący (59 lat) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada osób zobowiązanych do alimentacji. Mieszka w mieszkaniu o powierzchni 49,90 m2. Metraż mieszkania nie pozwala mu na skorzystanie ze wsparcia w formie zasiłków czynszowych ale skarżący nie rozważa możliwości zmniejszenia kosztów utrzymania mieszkania. Zwiększył koszt wydatków o kwotę opłaty za parkowanie samochodu (25 zł miesięcznie), który użycza mu M. W., z którą pomieszkuje Skarżący legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. [...] listopada 2019 r. na okres do 30 listopada 2021 r. Jedyny dochód skarżącego stanowi zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie.. Ponadto korzysta także z zasiłków celowych, w tym na zakup gorącego posiłku oraz produktów żywnościowych z Banku [...]. Skarżący nigdy nie podejmował i nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Miesięcznie wydaje od 60 zł do 120 zł na leki. We wrześniu 2020 r. dokonał opłaty za prąd, w maju, czerwcu i lipcu 2020 r,. nie dokonał opłat czynszowych, dopiero w sierpniu 2020 r. opłacił czynsz w wysokości 500 zł. Następnie SKO przytoczyło brzmienie art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. Uznało, że skarżący spełnia ustawowe przesłanki uprawniające do pomocy społecznej, a zgłoszona potrzeba w postaci zakupu leków, środków czystości (proszek do prania, szampon, mydło), środków higieny osobistej i intymnej, środków dezynfekujących, antybakteryjnych i antywirusowych, pościeli, należy do niezbędnych potrzeb bytowych w rozumieniu art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że o tym, czy i w jakim rozmiarze zasiłek celowy zostanie przyznany stronie decyduje organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, wyrażonymi w przepisach ustawy. Kolegium wyjaśniło, iż organ rozpatrując dany wniosek ocenia indywidualne potrzeby wnioskodawcy w kontekście jego sytuacji życiowej i materialnej z uwzględnieniem jednak ilości posiadanych środków pieniężnych, ilości osób potrzebujących i hierarchii zgłaszanych potrzeb innych osób. Ponadto przyznana pomoc musi mieć pokrycie w posiadanych przez organ środkach finansowych, gdyż w przeciwnym przypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Dlatego nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo przyznać świadczenie w mniejszym rozmiarze. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11 organ odwoławczy wskazał, iż organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe a posiadane środki muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Z akt sprawy wynika, iż skarżący systematycznie korzysta z pomocy społecznej i nie podejmuje żadnych prac dorywczych i zarobkowych. W uzasadnieniu orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazano, iż skarżący może podjąć pracę na stanowisku przystosowanym. Jednakże w ocenie SKO strona nie wykazuje zainteresowania ani podjęciem pracy w zakładzie pracy chronionej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy , ani tez możliwością przekwalifikowania się z uwagi na orzeczony stopień niepełnosprawności Z powyższym rozstrzygnięciem rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się skarżący i pismem z 4 3 grudnia 2020 r.. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów polegające na: – braku obowiązku wzięcia odpowiedzialności załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego dla obywatela oraz obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywatela i swoich podopiecznych do organów Państwa; – braku umiejętności prawidłowego zarządzania i kierowania instytucją społeczną, braku całkowitego przewidywania sytuacji i okresów kryzysowych w zapobieganiu, przeciwdziałaniu i doprowadzeniu do braku środków finansowych tak, aby móc zaspokoić potrzebującym niezbędne potrzeby bytowe, jak i zaniedbanie działań na rzecz poprawy i zabezpieczenia środków finansowych wniósł o jej zmianę i przyznanie mu wnioskowanej pomocy społecznej stosownie do jego niezbędnych potrzeb, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przedstawił swoją sytuację majątkową i zdrowotną. W jego ocenie MOPS powinien złożyć zobowiązanie swoim podopiecznym, że po wyjściu z kryzysu, wyrównają i wypłacą podopiecznym odmówioną pomoc, zaległe zasiłki, żeby przywrócić zaufanie do tej instytucji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kwestia dopuszczalności przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 ups, który przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19). Uznanie administracyjne obejmuje bowiem nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Należy przy tym podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok NSA z 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00) W toku postępowania o przyznanie zasiłku celowego konieczna jest ocena całokształtu sytuacji rodzinnej i majątkowej strony. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba o szczególnym charakterze, która nie może być zaspokojona, w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może ją przyznać (ale nie musi), biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Oceny tej sytuacji dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Pomoc społeczna, także świadczona w formie zasiłku celowego, ma charakter uzupełniający. Pomoc ta nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Powinni oni również wykorzystywać własne środki i możliwości. Z uwagi na ograniczoność środków, którymi dysponują organy pomocy społecznej, a także z uwagi na wielość potrzebujących, takie całkowite zaspokojenie potrzeb jest niemożliwe. Organ pomocy społecznej ustalając czy wnioskodawca występujący o wsparcie zasługuje na przyznanie mu pomocy społecznej wskazane we wniosku powinien ustalić nie tylko czy spełnia on przesłanki przyznania pomocy społecznej, ale także ocenić czy mógł on zapobiec trudnej sytuacji życiowej i zbadać stopień współpracy wnioskodawcy przy usuwaniu skutków takiej sytuacji. Świadczenia pomocy społecznej nie mogą być bowiem źródłem stałego finansowania, w szczególności, gdy wnioskodawca nie podejmuje starań mających na celu poprawę jego bytu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 380/20). Organ pomocy społecznej decydując o zakresie udzielanej pomocy, musi mieć na względzie również konieczność zabezpieczenia środków na pomoc dla innych wnioskodawców (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., sygn. akt I OSK 1032/20, czy z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż bezspornym jest, że skarżący spełnia ustawowe kryterium ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej. Uzyskiwany dochód skarżącego mieści się w kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. - otrzymuje on jedynie zasiłek stały w kwocie [...] zł. Skarżący nie pracuje oraz legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. w dniu [...] listopada 2019 r. na okres do 30 listopada 2021 r. Sąd zauważa także, iż – co wynika z akt sprawy – skarżący w szerokim zakresie korzysta z pomocy społecznej. W ramach możliwości finansowych MOPS-u otrzymuje bowiem zasiłki celowe, w tym na zakup gorącego posiłku oraz produktów żywnościowych. Jednocześnie skarżący zajmuje samodzielnie lokal o powierzchni 49,90 m2,z którym wiążą się zaległości czynszowe. W ocenie Sądu okoliczności powyższe wskazują, że świadczenia pomocy społecznej zaspokajają potrzeby skarżącego nieomal całkowicie, a przynajmniej w znacznej części. Jednocześnie jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego skarżący nie podejmuje działań, które mogłyby poprawić jego sytuację życiową jak chociażby starania o zamianę zajmowanego lokalu na mniejszy, a zatem obciążony mniejszymi opłatami czynszowymi czy próba znalezienia pracy dostoswanej do jego stopnia niepełnosprawności. W ocenie Sądu oznacza to, że w przypadku przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie zostałyby osiągnięte cele pomocy społecznej. Pomoc ta ma bowiem nie tylko dostarczyć środków bieżącego utrzymania osobom, które nie są w stanie zapewnić ich sobie same, ale także doprowadzić do usamodzielnienia się osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Organ pomocy społecznej ma prawo, w ramach uznania administracyjnego, do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2275/18. Jak już wcześniej wskazano celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb oraz spełnianie żądań i oczekiwań, a zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, nie obligatoryjnym. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy pomocy społecznej, powyższym zadaniom sprostały. Organy orzekające poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Jak wynika części ogólnej ustawy, istotne są posiadane środki i możliwości finansowe Ośrodka. Organy obu instancji wskazały, że środki te nie są wystarczające na zaspokojenie potrzeb wszystkich osób zgłaszających wnioski o pomoc. Organ I instancji określił wysokość posiadanych środków finansowych oraz przypadki, w których przede wszystkim należy udzielić pomocy i wsparcia. Podkreślił, w jakiej wysokości zabezpieczył środki na niektóre potrzeby i sytuacje, jak i wskazał na brak środków na inne potrzeby np. takie jakie zgłosił skarżący. że otrzymywane z budżetu państwa środki nie wystarczają na zaspokojenie Organy z jednej strony wykazały zrozumienie dla trudnej sytuacji materialnej skarżącego, a z drugiej zwróciły uwagę na ograniczone możliwości finansowe. Biorąc zatem pod uwagę sytuację skarżącego i konieczność zabezpieczenia potrzeby w postaci zakupu leków, środków czystości, środków higieny intymnej, środków antybakteryjnych i dezynfekujących oraz także środków jakimi dysponuje organ, za prawidłowe należy uznać stanowisko organów orzekających, że pomimo spełnienia przez skarżącego kryteriów do otrzymania wnioskowanego zasiłku celowego, nie jest obecnie możliwe jego przyznanie ze względu na ograniczone środki finansowe. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, a przytoczona w nich argumentacja odpowiada akceptowanej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych organ odwoławczy w sposób kompletny i spójny przedstawił przyjęte przez siebie stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie w poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych i zebranych dowodach. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w wyroku.