VIII SA/Wa 226/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. Ś. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 1 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia 6 października 2022 r. Nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego Ł. Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Nr [...] z 1 lutego 2023 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 j.t. ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Ł. Ś. (dalej: skarżący, strona) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Kierownik ARiMR, organ I instancji) z 6 października 2022 r., nr [...], wydanej w sprawie nakazu przywrócenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 30 maja 2022 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022, w którym zadeklarował na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], [...] oraz [...] powierzchnie gruntów ornych bądź inne uprawy niestanowiące trwałego użytku zielonego. W ocenie organu I instancji dokonał on przekształcenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, dlatego 6 października 2022 r. Kierownik ARiMR wydał decyzję, w której na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2022 poz. 1775 t.j., dalej: ustawa OB) nakazał przekształcenie, nie później niż do 31 maja 2023 r., gruntów wyznaczonych jako trwałe użytki zielone wartościowe pod względem środowiskowym (TUZ_C), w trwały użytek zielony (TUZ). Nakaz przekształcenia dotyczy gruntów o łącznej powierzchni 0,38 ha, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] (0,13 ha) i [...] (0,25 ha). W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona wskazała, że działka nr [...] jest w jego posiadaniu od wiosny 2022 r. Na jej części działki o powierzchni 0,07 ha znajdował się grunt orny, na którym również poprzedni właściciel przeprowadzał zabiegi, takie jak: orka, talerzowanie i siew. Na pozostałej części działki o powierzchni 0,18 ha uprawiana była trawa, która jest od jesieni 2020 r., a w plonie głównym była pszenica jara. W poprzednich latach była uprawiana trawa, co dwa - trzy lata likwidowana jesienią, a na wiosnę wsiewano pszenicę jarą lub owies. Na gruncie tym dokonywano więc zmianowania, dlatego nie spełnia on, w ocenie skarżącego, definicji TUZ, zawartej w art. 4 punkt 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.347 z 20.12.2013, dalej: rozporządzenie nr 1307/2013). Skarżący wskazał, że w przypadku działki nr [...] jest ona w jego posiadaniu od wiosny 2022 r. i również ze względu na coroczne zmianowanie na tej działce, wykonywane przez poprzedniego właściciela od co najmniej 10 lat, nie spełnia ona definicji z art. 4 pkt 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013. Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 akapit 3 ww. rozporządzenia Państwa członkowskie wyznaczają trwałe użytki zielone, które są wrażliwe pod względem środowiskowym na obszarach objętych dyrektywami 92/43/EWG lub 2009/147/WE, w tym na glebach torfowych i terenach podmokłych, znajdujących się na tych obszarach, i które wymagają ścisłej ochrony, aby spełnić cele tych dyrektyw. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy OB rolnik, który wbrew zakazowi określonemu w art. 45 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1307/2013 przekształcił lub zaorał trwałe użytki zielone, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia, jest obowiązany do ponownego przekształcenia tego obszaru w trwały użytek zielony, nie później niż do dnia 31 maja roku następującego po roku złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Jak wynika z kolei z §1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie wyznaczenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym (Dz. U. z 2015 poz. 348, dalej: rozporządzenie w sprawie TUZ), wyznacza się trwałe użytki zielone wartościowe pod względem środowiskowym, o których mowa w art. 45 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013, do których zalicza się na obszarach Natura 2000, dla których do dnia 15 czerwca 2017 r.: 1) ustanowiono plany zadań ochronnych na podstawie art. 28 ust. 5 albo plany ochrony, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z poźn. zm., dalej: ustawa o ochronie przyrody), te trwałe użytki zielone, dla których, w planach zadań ochronnych albo w planach ochrony, określono działania ochronne dla siedlisk przyrodniczych, gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk, położonych na tych trwałych użytkach zielonych; 2) nie ustanowiono planów zadań ochronnych albo planów ochrony, o których mowa w pkt 1, te trwałe użytki zielone, które są określone w załączniku do rozporządzenia. Organ II instancji zauważył, że przedmiotowe działki, których dotyczy nakaz przywrócenia TUZ, nie znajdują się w załączniku nr 1 do rozporządzenia nr 1307/2013, w którym wyznaczone zostały obszary TUZ wartościowe pod względem środowiskowym, dla których nie ustanowiono planów zadań ochronnych albo planów ochrony (obszary, o których mowa w § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia). Natomiast z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że kompetentnym organem do wyznaczania obszarów TUZ wartościowych pod względem środowiskowym, dla których ustanowiono plany zadań ochronnych lub plany ochrony, jak również do zmiany tych planów ochrony bądź zadań ochronnych, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Tym samym organy ARiMR nie badają zasadności wyznaczenia danego obszaru jako TUZ. W aktualnym stanie faktycznym działki o numerach: [...] (0,13 ha) i [...] (0,25 ha), jak wynika z danych ARiMR, uzyskanych od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i zaimplementowanych w systemie informatycznym, znajdują się na obszarze Natura 2000, dla którego na podstawie Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. PLB140003 (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z 2014 r. poz. 3720) i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina P. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2014 r. poz. 1660), ustanowiono plan ochrony. Ponieważ we wniosku na rok 2022 skarżący zadeklarował na ww. działkach uprawy niestanowiące trwałego użytku zielonego, to Kierownik ARiMR w takiej sytuacji był zobligowany do wydania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy OB. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art. 9, art. 10, art. 61 § 4 k.p.a., art. 11 ustawy OB oraz § 1 rozporządzenia w sprawie TUZ. W konsekwencji podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zarzutów skargi strona podniosła, że organ I instancji nie poinformował go o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w zakresie ponownego przekształcenia trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, nie miał możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, jak również możliwości żądania przeprowadzenia dowodu w oparciu o art. 78 § 1 k.p.a. Wydając decyzję Kierownik ARiMR nie uwzględnił wniosku strony z 1 października 2022 r. o wszczęcie postępowania celem wyjaśnienia nieprawidłowości TUZ C dla działek o numerach 219 i 163. Organ II instancji postąpił podobnie, chociaż już po wydaniu zaskarżonej decyzji pismem z 7 lutego 2023 r. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. z zapytaniem, czy sporne działki w ogóle położone są na obszarze Natura 2000. Skarżący podniósł, że sporne działki nie spełniają definicji przewidzianej w art. 4 pkt 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 z uwagi na ich wieloletnią uprawę, czego organy ARiMR nie uwzględniły. Zakwestionował również wskazaną w zaskarżonej decyzji powierzchnię działek, która zgodnie z aktem notarialnym oraz wypisem z rejestru gruntów, dla działki nr [...] wynosi 0,11 ha, zaś dla działki nr [...] – 0,24 ha, co łącznie daje powierzchnię 0,35 ha, a nie 0,38 ha. Skarżący zauważył również, że działki nr [...] i nr [...] położone są na obszarze Natura 2000 Dolina P. PLB140003, na którym przedmiotem ochrony są gatunki ptaków: rycyk, krwawodziób, derkacz, kropiatka. Działania obligatoryjne w obrębie trwałych użytków zielonych obszaru Natura 2000 dotyczą zachowania siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków stanowiących przedmioty ochrony. Jednak w ustawie o ochronie przyrody brak jest zapisów definiujących trwałe użytki zielone obszaru Natura 2000. Jeśli zatem prawodawca nie stworzył definicji trwałych użytków zielonych obszaru Natura 2000, to właściwym do stwierdzenia, czy dany grunt jest użytkiem zielonym, czy też gruntem ornym jest publiczny rejestr ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie zaś z uproszczonymi wypisami z rejestru gruntów i budynków działki nr [...] i nr [...] użytkowane są jako grunty orne oraz sady, a co za tym idzie działania obligatoryjne spornych działek nie obejmują. W konkluzji skarżący podniósł, że ARiMR obowiązana jest do prowadzenia rejestru trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym w oparciu o rozporządzenie w sprawie TUZ. Na dzień 1 stycznia 2023 r. w Polsce utworzono około 650 obszarów Natura 2000. Tereny, dla których istnieją działania obligatoryjne, bardzo często są nieprecyzyjnie określone w planach zadań ochrony lub zadań ochrony. Dla obszaru Natura 2000 Dolina P. dokonano właśnie tak nieprecyzyjnego zapisu. Obszar ochrony, tj. trwałe użytki zielone obszaru Natura 2000, nie oznacza, że są to trwałe użytki zielone przewidziane w art. 4 pkt 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 (tylko taki rejestr użytków zielonych prowadzi ARiMR). Sam tytuł powyższego rozporządzenia odnosi się do przepisów dotyczących płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, nie zaś do przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie której powołano obszar Natura 2000 Dolina P. PLB140003. Zdaniem strony działki nr [...] i nr [...] nigdy nie były trwałymi użytkami zielonymi w oparciu o art. 4 pkt 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013, jak również trwałymi użytkami zielonymi obszaru Natura 2000 w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednak w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Powołał się na pismo Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ) z 31 marca 2023 r., stanowiące odpowiedź organu środowiskowego na wątpliwości Dyrektora ARiMR zawarte w piśmie z 7 lutego 2023 r. w sprawie weryfikacji położenia spornych działek względem obszarów, dla których mogą być tworzone plany zadań ochronnych lub plany ochrony. Jak wynika z pisma RDOŚ wprawdzie działki strony oznaczone numerami: [...] i [...] znajdują się na obszarze Natura 2000, dla którego ustanowiono plany zadań ochronnych, to jednak w tych planach nie określono żadnych działań ochronnych na tych trwałych użytkach zielonych. Tym samym działki te nie stanowią TUZ wartościowych przyrodniczo i przepis art. 11 ust. 1 ustawy OB, na podstawie którego organy ARiMR wydały decyzje, nie będzie miał zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni 0,1100 ha (grunty orne) oraz nr [...] o powierzchni 0,2400 ha (grunty orne i sady), które skarżący nabył na podstawie aktu notarialnego z 16 lipca 2022 r. (Rep. A nr [...]), stanowią trwałe użytki zielone cenne przyrodniczo (wrażliwe pod względem środowiskowym). Takich terenów rolnicy nie mogą przekształcać ani zaorywać, o czym stanowią przepisy art. 45 ust. 1 akapit 1 i 3 rozporządzenia nr 1307/2013. Konsekwencją prawno-administracyjną jest przepis art. 11 ust. 1 ustawy OB, zastosowany przez organy ARiMR w przedmiotowej sprawie (nakaz przekształcenia ponownie w TUZ w zakreślonym terminie). Z analizy akt administracyjnych oraz treści skargi wynika, że organy administracyjne w niniejszej sprawie, w ramach rozpoznawania wniosku strony z 30 maja 2022 r. o przyznanie płatności obszarowych na rok 2022, przedwcześnie, bez wszechstronnego zbadania rzeczywistego położenia ww. działek w obszarze, dla których mogą być tworzone plany zadań ochronnych lub plany ochrony, wydały swoje decyzje nakazujące skarżącemu ponowne przekształcenie tych działek w TUZ. Jednym słowem uznano, że działki te miały status TUZ w rozumieniu art. 45 ust. 1 akapit 1 i 3 rozporządzenia nr 1307/2013 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy OB, a skarżący je przekształcił lub zaorał. O przedwczesności swojego rozstrzygnięcia świadczy przede wszystkim pismo Dyrektora ARiMR z 7 lutego 2023 r. do RDOŚ, w którym wnosi o weryfikację, czy przedmiotowe działki ewidencyjne w całości czy w części są położone na obszarach wartościowych pod względem środowiskowym, w sytuacji kiedy już 1 lutego 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Odpowiedź RDOŚ na pismo z 7 lutego 2023 r. rozwiała wątpliwości organu odwoławczego, która skutkowała ostatecznym stanowiskiem tego organu zawartym w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. Z pisma tego jednoznacznie wynika, że RDOŚ, jako organ właściwy do ustalenia obszaru trwałych użytków zielonych wartościowych pod względem środowiskowym, zgodnie z art. 27a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, uznał, że przedmiotowe działki, wobec których organy ARiMR stwierdziły konieczność przywrócenia trwałego użytku zielonego, nie stanowią TUZ cennych przyrodniczo w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie TUZ. Tym samym wobec skarżącego nie ma podstaw, aby zastosować art. 11 ust. 1 ustawy OB. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zarzuty skargi okazały się zasadne, ponieważ organy obu instancji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (wpis w kwocie 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).