VIII SA/Wa 226/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: "strona", "skarżąca") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I Instancji") z dnia [...] września 2020 r. orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku strony w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie J., obręb O., oznaczoną nr ew. [...] o powierzchni 0,0698 ha, zajętą pod drogę powiatową nr [...] (obecnie [...]) G.– W.– W., orzekł o: utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 29 czerwca 2020 r. skierowanym do Wojewody [...] M.W. złożyła wniosek o przyznanie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość położoną w gminie J., obręb O., oznaczoną jako działka numer [...] o powierzchni 0,0698 ha. Pismo zostało przekazane według właściwości Staroście [...], jako organowi właściwemu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Jak wynika z ustaleń organu I instancji powyższa nieruchomość działka nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność M. i S. małż. K., którzy aktem notarialnym z [...] marca 2000 r. Rep. A nr [...] dokonali darowizny opisanej nieruchomości na rzecz D. W., która następnie umową darowizny przekazała działkę na rzecz strony, aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2019 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości położonej w obrębie O., gmina J., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0698 ha, stanowiącej część działki nr [...], zajętej pod drogę powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) G. – W.– W.. Minister Rozwoju decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], a odwołujące nie składały skargi do Sądu Administracyjnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta, decyzją z [...] września 2020 r. odmówił stronie uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie O., gmina J., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0698 ha, zajętą pod drogę powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) G. – W. – W.. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz.872 z późn.zm., dalej "ustawa") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późnn.zm., dalej "kpa"). W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zdaniem skarżącej Starosta prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną naruszył przepisy art.7, art. 8 i art. 77 kpa, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jako organ prowadzący postępowanie winien wyczerpująco i szczegółowo zgromadzić materiał dowodowy w sprawie. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, iż materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia. Dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń, bowiem w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 tego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasło. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z wnikliwej i wyczerpującej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie tj. z pism M. W. z dnia 12 sierpnia 2020 r., oraz z 14 września 2020 r., a także pisma z dnia 14 września 2020 r. D. W. - byłego właściciela wyżej opisanej nieruchomości, jak również z korespondencji prowadzonej w latach 2013 - 2014, nie wynika, aby w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. został złożony wniosek w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer [...], położonej w obrębie O., gmina J. (działka numer [...]), zajętej pod drogę publiczną powiatową nr [...] (obecnie nr [...]) G. – W. – W.. Starosta [...] parokrotnie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, występował do wnioskodawczyni, a także poprzedniego właściciela nieruchomości o przedłożenie dokumentów, które potwierdzą złożenie w ustawowym terminie wniosku o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Podał, iż w toku całego postępowania I instancyjnego ani skarżąca, ani poprzedni właściciel nie przedłożyli takiego dokumentu, co więcej w pismach skierowanych do organu I instancji poinformowali że takowych dokumentów nie posiadają, a znane jest im jedynie, z przekazów ustnych byłej właścicielki nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. – S. K., że taki wniosek był składany w formie ustnej, choć nie wiadomo w jakiej dacie i komu. Jak wskazał Wojewoda ustalenia organu I instancji w postaci kwerendy treści korespondencji prowadzonej pomiędzy byłą właścicielką – D. W., a Powiatowym Zarządem Dróg Publicznych w R. w latach 2013 - 2014 nie wykazały, aby poprzedni właściciele działki numer [...] złożyli w okresie wskazanym w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy, rzeczony wniosek odszkodowawczy. Wojewoda podkreślił, że postępowanie niniejszej w sprawie oparte jest na zasadzie skargowości, na stronie ciąży konieczność wykazania wpływu wniosku – pisma do organu. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że wniosek z [...] czerwca 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o powierzchni 0,0698 ha przejętą z mocy prawa na rzecz Powiatu [...], na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, skarżąca skierowała do organu z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy. Wyłączną przesłanką wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną jest złożenie stosownego wniosku przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten, jak wynika wprost z ustawy zakreślony został w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Przekroczenie tego terminu skutkuje wygaśnięciem roszczenia. Powyższe oznacza, że aby roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania było roszczeniem skutecznym, konieczne jest łączne spełnienie ustawowych przesłanek w postaci: złożenia stosownego wniosku, złożenia go przez uprawnioną do tego osobę i złożenie go w terminie określonym w ustawie. Termin jest terminem zawitym, czyli terminem, który w sposób wyraźny i precyzyjny został w ustawie wskazany. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że z dniem 1 stycznia 2006 r. roszczenie skarżącej wygasło i w chwili obecnej nie ma prawnych możliwości przyznania jej ekwiwalentu za nieruchomość. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 , art.80 kpa, poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy czego konsekwencją było błędne ustalenia stanu faktycznego w szczególności poprzez przyjęcie, że wniosek będący podstawą do wszczęcia przedmiotowego postępowania został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art.74 ust. 4 ustawy - naruszenie przepisu art. 8 kpa, polegający na prowadzeniu sprawy z naruszeniem zasady ogólnej postępowania tj. zasady praworządności co skutkowało wydanie rozstrzygnięcia z dowolnym ustaleniem istotnych okoliczności mających wpływ na treść wydanej decyzji - naruszenie art. 138 § 1 pkt1 kpa poprzez uznanie, że decyzja wydana przez organ I instancji odpowiada przepisom prawa materialnego jak i została wydana w postępowaniu zgodnie z przepisami procedury. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania skargowego . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Podstawę materialnoprawną kształtującą uprawnienia strony do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w brzmieniu: 1. "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. 2. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. 3. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. 3a. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 4. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. 5. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". Literalna treść przepisu przesądza, że nie może budzić wątpliwości, iż warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w ww. art. 73 ust. 4 jest złożenie stosownego wniosku w terminie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że przepis art. 73 ust. 4 przewiduje prekluzję roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wygaśnięcie roszczenia oznacza, że po upływie terminu wskazanego w ustawie, roszczenie nie przysługuje i nie może być dochodzone. Określony w powołanym przepisie termin jest więc terminem zawitym prawa materialnego. Ze względu na jego materialny charakter nie mają do niego zastosowania przepisy regulujące instytucję przywrócenia terminu. Należy w tym miejscu dodać, że wyrokiem z dnia 15 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02. Art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie wniosku było wystarczającą czynnością by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił zatem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. Co istotne, że ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek, złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca nie dokonała skutecznego złożenia wniosku w ustawowo zakreślonym terminie. Skarżąca stosowny wniosek złożyła bowiem do organu w dniu [...] lipca 2020 r. (data prezentaty pisma - 29 czerwca 2020 r.). Za chybione należy uznać w ocenie Sądu zarzuty skarżącej odnoszące się do wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Otóż strona skarżąca podnosiła okoliczność zgłoszenia stosownego wniosku o wypłatę odszkodowania złożonego w formie ustnej. Natomiast przeprowadzone przez Starostę szczegółowe i wnikliwe postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło tego faktu. Starosta zwrócił się do strony, do poprzedniej właścicielki D. W. o przedłożenie wszelkich dokumentów mogących poświadczyć okoliczność uprawdopodobnienia złożenia wniosku w uprawnionym terminie. D. W. została także przesłuchana w charakterze świadka. Ustalono również, że żaden organ administracji publicznej nie przekazał do Starosty według właściwości wniosku w sprawie odszkodowania za grunt będący przedmiotem niniejszego postępowania, złożonego przez S. K., M. K. (pierwotnych właścicieli) czy D. W.. D. W. wyjaśniła, że z wiedzy jaką przekazywała jej matka przed przekazaniem aktem notarialnym darowizny powyższej działki wynikało, że były formułowane w formie ustnej wnioski o zapłatę za zajęty pod drogę pas stanowiący część przedmiotowej działki. Obecnie D. W. nie jest w stanie wskazać okresu czasu, w którym nastąpiło złożenie wniosku, przy czym zarówno przed wykonaniem prac przez geodetę R. R. jak i po tej dacie będąc w Starostwie wyrażała wolę otrzymania zapłaty za część nieruchomości zajętej pod drogę. Jak podkreśliła zawsze były to żądania formułowane ustnie i nie jest w stanie przedłożyć jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego powyższe. Ponadto ani skarżąca, ani D. W. nie podały daty formułowania ustnego złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, nawet daty przybliżonej. Również nie przedłożono żadnego dokumentu potwierdzającego, że złożono wniosek w formie ustnej, czy tez że było prowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w sprawie odszkodowania. Dlatego też trafnie przyjęły organy administracyjne, że okoliczność złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania powinna zostać potwierdzona protokołem spisanym w organie z podpisem wnoszącego podanie oraz podpisem pracownika organu. Skarżąca nie wykazała, że jej poprzednicy prawni – poprzedni właściciele złożyli do organów administracji stosowny wniosek o ustalenie i zapłatę odszkodowania w uprawnionym terminie. Stwierdzenie w skardze, cyt.: "Skarżąca miała i ma świadomość tego, że data złożonego wniosku uchybiła wskazanemu terminowi, ale mając na uwadze przekazane informacje od poprzedników prawnych, skarżąca uznała, że jej wniosek stanowi kontynuację skutków nabycia przez Powiat [...] nieruchomości będącej jej własnością." Odnosząc się do powyższego, stwierdzić należy, że sama wiedza o tym, że poprzedni właściciele twierdzili że słyszeli o fakcie złożenia wniosku ustnie, nie dowodzi w żadnym razie o danym fakcie. Mówienie o czymś, wyrażanie woli, nawet w urzędzie nie dowodzi formalnego domagania się stwierdzenia określonego faktu, w tym zakresie – ustnego złożenia wniosku. Ustalenia organów dowodzą, że żaden organ administracji nie przekazał Staroście, który był uprawniony do rozpoznania wniosku, sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania i zapłaty za wywłaszczoną działkę zajętą pod drogę. Skarżąca podnosi w skardze, że organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, przy czym w żadnym aspekcie strona nie zakwestionowała dokonanych ustaleń. Ponadto nie wskazała na czym te błędne ustalenia organu polegają. Nie ma racji skarżąca, iż organy administracji będą poszukiwały informacji w nieskończoność o fakcie ewentualnego złożenia wniosku, o którym tylko wiadomo z tzw. "słyszenia" od poprzedników. Skarżąca również mogła wykazać się inicjatywą dowodową w zakresie udokumentowania faktu – tj. złożonego ustnie wniosku do organu dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania we właściwym terminie. Trafnego rozstrzygnięcia organów nie jest w stanie podważyć zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organ uchybił treści wskazanych przepisów. Nietrafne są zdaniem Sądu zarzuty skarżącej odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. Jeszcze raz podkreślić należy, że ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa. W ocenie Sądu Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz poszanowaniem przepisów procedury, w tym zasady ochrony interesu społecznego i interesu obywatela, wyjaśnił jasno przesłanki decyzji wydanej po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 26 maja 2021 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.