VIII SA/Wa 225/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miejska w L. (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm. poz. 1579 i 1948 oraz z 2017 r., poz. 730 i 935; dalej Usg) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017r., poz. 1289, ze zm.; dalej Ucpg), podjęła [...] września 2017r. uchwałę nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2017, poz. 8446). Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 4 ust. 2 Ucpg w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 Usg poprzez: 1) określenie w § 2 ust. 2 regulaminu sposobu i miejsca uprzątania oraz gromadzenia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez wskazanie, że błoto, śnieg i inne zanieczyszczenia należy uprzątnąć i gromadzić w miejsca, w których nie spowodują zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1b Ucpg (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019r.); 2) dopuszczenie w § 3 ust. 1 regulaminu mycia pojazdów samochodowych poza myjniami pod warunkiem, że będzie się ono odbywało wyłącznie na utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, w szczególności wód i gruntu, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ucpg (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.); 3) dopuszczenie w § 3 ust. 2 regulaminu napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, pod warunkiem, że będą odbywać się w miejscach, w których czynności te nie spowodują zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego, a zużyte części i materiały eksploatacyjne będą zagospodarowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) Ucpg (w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r.); 4) określenie w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu także maksymalnej pojemności koszy ulicznych; 5) określenie w § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 lit. a) regulaminu miejsca, w którym należy umieścić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych w dniu ich odbioru oraz odpadów komunalnych w postaci zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli, a także innych odpadów wielkogabarytowych, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg; 6) powtórzenie i modyfikację w § 6 ust. 3 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 1 Ucpg w zakresie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz wskazanie w § 6 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu, że powyższy obowiązek dotyczy także kontenerów; 7) częściowe powtórzenie i modyfikację w § 7 i § 10 regulaminu obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 3b Ucpg w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych; 8) określenie w § 9 ust. 1 pkt 6 regulaminu sposobu i miejsca zbierania oraz gromadzenia odpadów ulegających biodegradacji w przydomowych kompostownikach, jako nie stwarzających uciążliwości dla otoczenia; 9) wskazanie w § 9 ust. 2 regulaminu, że pozbywanie się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości odbywa się także w workach, podczas gdy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ramach obowiązku wyposażenia nieruchomości wymieniał tylko pojemniki (w brzmieniu ustawy do 6 września 2019 r.); 10) przyjęcie w § 11 regulaminu, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia zbiorników bezodpływowych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na terenie nieruchomości, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 3 Ucpg; 11) brak należytej konkretyzacji w § 14 ust. 1 regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 12) określenie w § 14 ust. 1 pkt 2 regulaminu obowiązku sprawowania stałego i skutecznego nadzoru nad zwierzętami domowymi, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg; 13) nałożenie w § 14 ust. 2 regulaminu obowiązku wyprowadzania w kagańcu psów zaliczonych do niejednoznacznej kategorii - "w inny sposób zagrażających otoczeniu"; 14) nałożenie w § 14 ust. 3 regulaminu obowiązku zabezpieczenia nieruchomości na której przebywają swobodnie zwierzęta domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się zwierząt poza jej obszar oraz wykluczający dostęp osób trzecich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg; 15) określenie w § 15 pkt 1-4 regulaminu, że zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej mogą być utrzymywane pod warunkami: przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, posiadania budynków przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi przepisów prawa budowlanego, gromadzenia i usuwania odpadów oraz nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli zgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób niepowodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych, prowadzenia hodowli w sposób niepowodujący uciążliwości dla otoczenia, w szczególności dla mieszkańców i użytkowników nieruchomości sąsiednich, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 Ucpg. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania uznając zasadność skargi. Dodała, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, gdyż utraciła moc z chwilą wejścia w życie uchwały nr [...] RM w L. z [...] listopada 2019r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Podkreślenia wymaga, że wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r, poz. 506; dalej: u.s.g.), w których przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić nadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa konstatacja znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy Ucpg, które w art. 4 ust. 1 stanowią, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Dokonując analizy powyższych regulacji należy wyjaśnić, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej, nie może wykraczać poza zakres spraw ściśle w nim określonych. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika bowiem, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ww. ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Komentowany art. 4 ust. 2 ww. ustawy nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, albowiem takie działanie stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ww. ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślić również należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: rozporządzenie), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (por. wyroki WSA w Poznaniu: z 30 czerwca 2011 r.,. sygn. akt IV SA/Po 431/11, z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 515/15). Odnosząc powyższe uwagi do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że są one w znacznej części uzasadnione. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1b) Ucpg przez zapis "§ 2 ust. 2" Regulaminu. Należy zauważyć, że § 2 regulaminu nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Przepis § 2 Regulaminu nakazuje uprzątać błoto śnieg i lód oraz inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego i gromadzić w miejscach, w których nie spowodują zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. W ocenie Sądu, taki zapis wypełnia dyspozycję wymienionego przepisu ustawowego, gdyż nakazuje gromadzić usunięte błoto, śnieg i lód w miejscach nie powodujących zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Zróżnicowanie układów jezdni, chodników, zwłaszcza na terenach wiejskich czyni niemal niemożliwym bardziej szczegółowe, sparametryzowane określenie sposobu usuwania tych odpadów. Również niezasadny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu dotyczący mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy. Wbrew twierdzeniom Prokuratora przepisy te nie wprowadzają ograniczeń w tych czynnościach, a tylko określają wymogi (utwardzone, szczelne podłoże), których spełnienie będzie zapobiegać zanieczyszczaniu środowiska. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada, w kwestionowanym zapisie Regulaminu, określiła nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność koszy ulicznych na drogach publicznych, dlatego też należało stwierdzić nieważność tego zapisu Regulaminu. Nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 pkt 7 lit a) Regulaminu. Przepisy te wskazują tylko na obowiązek odpowiedniego umieszczania pojemników z odpadami i zużytego sprzętu elektrycznego i odpadów wielkogabarytowych jedynie w dniu ich odbioru w miejscach dostępnych dla samochodów odbierających te odpady. Jest to więc określenie miejsca ich rozmieszczenia zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 Ucpg. Trafne są zarzuty dotyczące powtórzeń obowiązków zawartych w ustawie, w § 6 ust. 3, § 7 i § 10 Regulaminu. Niezasadny jest zarzut dotyczący § 9 ust. 1 pkt 6 Regulaminu dotyczący zbierania odpadów biodegradowalnych w przydomowych kompostownikach w sposób i miejscu nie stwarzającym uciążliwości dla otoczenia. Kompostowanie odpadów roślinnych jest naturalną, nie zabronioną i powszechnie stosowaną prawem formą ich zagospodarowania. Wskazanie na konieczność ich kompostowania w sposób nie stwarzający uciążliwości dla otoczenia jest wystarczające, gdyż sparametryzowanie miejsca i sposobu kompostowania, ze względu na zróżnicowanie wielkości nieruchomości, ich zabudowy, usytuowania wobec nieruchomości sąsiednich jest praktycznie niemożliwe. Nie jest też trafny zarzut dotyczący § 9 ust. 2 Regulaminu wprowadzający możliwość gromadzenia odpadów w workach. Ustawa w brzmieniu obowiązującym do 6 września 2019 r. w art. 5 ust. 1 pkt 1 stanowiła o gromadzeniu odpadów w pojemnikach, jednak nie definiowała tego pojęcia. W zwykłym znaczeniu językowym worek też może być uznany w sensie ogólnym za pojemnik. Należy też zwrócić uwagę, że na terenach wiejskich był i jest powszechnie praktykowany sposób zbierania odpadów w workach. Trafny jest natomiast zarzut dotyczący § 11 regulaminu. Zapis ten jest mało precyzyjny, nie spełnia wymogów regulacyjnych wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) Ucpg. Zasadne są też zarzuty dotyczące § 14 ust. 1 pkt 2, § 14 ust. 2, § 14 ust. 3 regulaminu dotyczące zwierząt domowych. Takie zapisy, w szczególności dotyczące obowiązku zakładania kagańców, naruszają m.in. wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności oraz zasadę humanitarnego traktowania zwierząt. Stosownie do art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, zwierzę jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Człowiek ma obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt. W art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt sformułowano zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zawarta w cytowanym na wstępie § 14 regulacja ma charakter kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt. Należy ją ocenić jako bardziej rygorystyczną niż tą zawartą w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Upoważnienie do podjęcia tego rodzaju regulacji nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ucpg. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt przez humanitarne traktowanie zwierząt rozumie traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu nie uwzględnia indywidualnych potrzeb zwierzęcia, a w konsekwencji prowadzić może do naruszenia opisanej zasady humanitaryzmu. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych może w określonych sytuacjach prowadzić do sytuacji niehumanitarnych. Możliwość odstąpienia od tego obowiązku jest przy tym sformułowana ogólnikowo, w sposób nie pozwalający na jednoznaczną ocenę. Ponadto również wykracza poza zasadę proporcjonalności zawarty w § 14 nakaz zabezpieczenia nieruchomości przed wydostaniem się zwierząt poza jej obszar. O ile taki obowiązek jest łatwy do wykonania wobec psów, o tyle wobec np. kotów, jest to praktycznie niemożliwe przy użyciu standardowo stosowanych ogrodzeń nieruchomości. W myśl art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej; każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje; ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z cytowanej normy wynika, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a ta w omawianym wypadku zachowana nie została.. Zasadne są zarzuty dotyczące § 15 Regulaminu. Uregulowane tam kwestie dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich znalazły uregulowane w aktach prawnych wyższej rangi niż kontrolowana uchwała, tj. w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1855 ze zm. – na datę podjęcia uchwały), ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. - na datę podjęcia uchwały). Wskazać więc należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który mają moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy (w omawianym przypadku ściśle kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Dodatkowo, regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 41/20, publ. Lex nr 2814545; wyrok WSA w Kielcach z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 783/19, publ. Lex nr 2771650). Z uwagi na fakt, że znaczna część Regulaminu zawiera zapisy naruszające prawo, jak również nie reguluje kwestii, które powinna regulować, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, mimo że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze były uzasadnione.