VIII SA/Wa 22/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 6 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.

Decyzją z 25 stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ I instancji) przyznał D. M. (dalej: skarżąca) pomoc finansową na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego PROW 2014-2020 zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Powyższą decyzję skarżąca otrzymała 29 stycznia 2021 r., zaś 18 lutego 2021 r. złożyła wniosek o wypłatę pierwszej raty pomocy. Płatność została przekazana na rachunek bankowy skarżącej 6 kwietnia 2021 r. Termin złożenia wniosku o płatność drugiej ratę pomocy upływał 6 kwietnia 2024 r. W dniu 25 kwietnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wyrażenie zgody na wydłużenie okresu realizacji biznesplanu o dodatkowe 12 miesięcy, tj. do czasu upływu 4 lat od wypłaty pierwszej raty pomocy. W uzasadnieniu wniosku powołała się na problemy natury zdrowotnej. Postanowieniem z 26 lipca 2024 r. nr [...] Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 23 ust. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1680 z późn. zm., dalej: dalej: rozporządzenie wykonawcze r.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Pismem z 29 lipca 2024 r. skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podniosła, że prośba o zmianę założeń biznesplanu podyktowana była i jest problemami zdrowotnymi jej męża. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ odwoławczy) postanowieniem z 6 listopada 2025 r. nr [...] podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że wniosek o zmianę założeń biznesplanu złożony przez skarżącą 25 kwietnia 2024 r., tj. po upływie terminu na realizację założeń biznesplanu. Nie może zatem podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu, ze względu na ograniczenia wskazane w § 23 ust. 1 w związku z § 19 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, tj. wniosek o zmianę założeń biznesplanu może zostać złożony tylko w trakcie realizacji biznesplanu. Złożenie przez skarżącą 25 kwietnia 2024 r. wniosku o zmianę założeń biznesplanu - tj. po upływie terminu na realizację założeń biznesplanu, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" z powodu której postępowanie w sprawie wniosku o zmianę założeń biznesplanu nie może być wszczęte. Zdaniem organu odwoławczego termin na złożenie podania o zmianę założeń biznesplanu jest terminem prawa materialnego, a zatem nie podlega przywróceniu za pomocą mechanizmów wynikających z art. 58-60 k.p.a. Od ww. postanowienia Prezesa ARiMR skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z § 23 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez odmowę wszczęcia postępowania z wniosku o zmianę założeń biznesplanu ze względu na przyjęcie, że wniosek został złożony po okresie realizacji biznesplanu, pomimo iż organy nie uwzględniły przy ocenie wniosku wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności/siły wyższej związanej z chorobą nowotworową małżonka skarżącej i pominęły w tym zakresie przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemne] zgodności (Dz. Urz. L2014.181.48, zwanego dalej: rozporządzenie 640/2014), których zaistnienie powoduje zawieszenie terminów materialnoprawnych. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ nie wziął pod uwagę okoliczności dotyczących złożenia wniosku po terminie, dotyczących choroby nowotworowej małżonka skarżącej, które zostały już opisane w treści wniosku. Zdaniem skarżącej organ winien dokonać oceny tych okoliczności i zbadać czy nie zachodzą podstawy zaistnienia siły wyższej, powodujące zawieszenie terminu realizacji biznesplanu przez okres ich występowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U z 2023 r.. poz. 2298 dalej: ustawa o EFRROW) z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z 61a § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (m.in. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 615/17). Jako "oczywiste przypadki" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy traktować takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji. Stosownie do treści § 18 rozporządzenia wykonawczego beneficjent powinien zrealizować biznesplan w terminie przewidzianym w biznesplanie, lecz nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy. W świetle § 23 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego Agencji z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu w trakcie jego realizacji w zakresie warunków, o których mowa w § 18 pkt 2, w tym wydłużenie okresu jego realizacji. Na podstawie § 23 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się zmieniony biznesplan wraz z podaniem przyczyn uzasadniających planowane zmiany. Z przedstawionych regulacji wynika, że wniosek o zmianę biznesplanu w zakresie rzeczowym, jak i w zakresie wydłużenia terminu jego realizacji z 3 do 4 lat od wypłaty pomocy - można złożyć w czasie realizacji biznesplanu w okresie nie dłuższym niż 3 lata od wypłaty pomocy. Dyrektor oddziału regionalnego ARiMR wyraża zgodę na zmianę założeń biznesplanu, w tym wydłużenie okresu jego realizacji, jednak nie dłużej niż do dnia upływu 4 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy (...), o czym mowa w § 23 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. W niniejszej sprawie pierwsza rata pomocy została wypłacona stronie 6 kwietnia 2021 r., zatem 3-letni termin na realizację biznesplanu upłynął 6 kwietnia 2024 r. Skarżącej przysługiwało uprawnienie do wydłużenia okresu jego realizacji do 4 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, jednak wniosek o zmianę założeń biznesplanu winien zostać złożony w trakcie realizacji biznesplanu, tj. nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy, tj. do 6 kwietnia 2024 r. Skarżąca bezspornie w terminie 3 lat od daty otrzymania pierwszej raty pomocy, co miało miejsce 6 kwietnia 2021 r., nie złożyła wniosku o wypłatę drugiej raty pomocy. Skorzystała natomiast z możliwości przewidzianej w § 23 ust. 1 i 2 w związku z ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, tj. złożyła wniosek o wydłużenie okresu realizacji biznesplanu do dnia upływu 4 lat od dnia wypłaty pierwszej raty. Wniosek ten został jednak nadany w urzędzie pocztowym 25 kwietnia 2024 r., a więc po upływie 3 letniego terminu zakreślonego przez prawodawcę. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania związanego z wyrażeniem zgody na wydłużenie terminu na realizację biznesplanu, ponieważ wystąpiła sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do jego wszczęcia. Należy zauważyć, że nie ma skutecznej możliwości wydłużenia terminu, który już upłynął, inaczej rzecz ujmując zakończył swój bieg. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że nie można skutecznie przedłużyć terminu, który już wyekspirował (por. wyrok NSA w Warszawie z 9 stycznia 2001 r., sygn. akt III SA 2803/99, opubl. RPP 2002/4/37 oraz wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I FSK 312/14). Przedłużyć można tylko taki termin, który jeszcze nie upłynął (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 24 października 2016 r., sygn. akt I FPS 2/16). Wydłużyć pewien okres można jedynie w przypadku, gdy okres ten jeszcze nie upłynął. Nie można wydłużyć terminu, który już zakończył swój bieg. Wobec tego wydłużenie okresu realizacji biznesplanu w myśl § 23 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może nastąpić jedynie w przypadku, gdy okres ten jeszcze nie upłynął. Termin ten musi być otwarty, musi trwać. Nie można więc przedłużyć terminu, który już wyekspirował. Ponadto zauważyć należy, że termin określony w § 23 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego jest terminem prawa materialnego, gdyż odnosi się do okresu, w którym może dojść do ukształtowania praw i obowiązków podmiotu w ramach administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W związku z tym nie podlega on przywróceniu na podstawie art. 58 k.p.a. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę. Instytucji tej nie można jednak stosować do terminów materialnoprawnych, ma ona bowiem wyłącznie zastosowanie do terminów procesowych i to do terminów dokonania czynności procesowych. Zatem naruszenie tego terminu przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy) skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie przytoczonego wyżej art. 61a § 1 k.p.a. Sąd co do zasady zgadza się z twierdzeniem skargi, że są przewidziane sytuacje o charakterze siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, które w określonych przypadkach powodują ustanie skutków prawnych działania przepisów prawa materialnego przez okres występowania tych okoliczności. W przypadku terminów ich okres ulega zawieszeniu. Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r. s. 48 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 640/2014) przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Należy podnieść, że powyższe przepisy wymagają złożenia stosownego wniosku zawierającego opis sprawy wraz z uzasadnieniem i niezbędnymi dokumentami w terminie 15 dni od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona osoba są w stanie dokonać czynności złożenia takiego wniosku. Jednak w rozpoznawanej sprawie skarżąca takiego wniosku nie złożyła. W ocenie Sądu za wniosek taki nie można uznać lakonicznego powołania się na bliżej niesprecyzowane problemy natury zdrowotnej zawartego we wniosku o przedłużenie terminu realizacji biznesplanu. Ze stwierdzenia tego w żaden sposób nie wynika jakie są to problemy zdrowotne, czy należało je kwalifikować jako nagłe i niemożliwe do przezwyciężenia. Skarżąca o osobie dotkniętej chorobą oraz o rodzaju choroby poinformowała również w sposób oszczędny dopiero w zażaleniu na postanowienie Dyrektora ARiMR. Jednakże nawet wtedy nie załączyła żadnej dokumentacji świadczącej o tym fakcie, jak również nie wskazała kiedy ustała przyczyna zgłoszenia siły wyższej. Powyższe powoduje ocenę, że skarżąca nie dopełniła aktów staranności w zakresie swojej ochrony prawnej przed negatywnymi dla niej skutkami prawnymi. Nie można zatem uznać twierdzenia skargi, że przedłużył się termin realizacji biznesplanu na mocy art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 640/2014, ze względu na wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowych i wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku. Organ odwoławczy wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając jego motywy i odnosząc się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie miały usprawiedliwionych podstaw, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.