VIII SA/Wa 217/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W dniu 15 marca 2018 r. Rada Gminy C. (dalej: Rada, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., zwanej dalej: u.s.g.), art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2017 r., poz. 1840 ze zm., zwanej dalej: u.o.z.), podjęła uchwałę Nr [...] (dalej: uchwała) w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy C. w 2018 roku" (zwanego dalej: Programem). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w L. (dalej: Prokurator, skarżący), zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. I. naruszenie art.2, art.7 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. 2017.1523 tj. z dnia 2017.08.10) poprzez - nie ogłoszenie uchwały [...] Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętarni bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy C. w 2018 r. w dzienniku urzędowym w sytuacji, gdy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, - art.2, art.7 oraz art. 88 ust I Konstytucji RP w zw. z art.4 ust 1 i 2 u.o.a.p poprzez wskazanie w § 4, że uchwala wchodzi w życie z dniem podjęcia, II. naruszenie art.7 i art.94 Konstytucji RP w związku z art. 11 a ust.2 u.o.z poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w następujących paragrafach: 1) § 3 pkt 7 rozdziału 1 polegające na wskazaniu, że przez bezdomne zwierzęta gospodarskie należy rozumieć zwierzęta gospodarskie, które są zabrane na podstawie decyzji Wójta Gminy C. o tymczasowym zabraniu zwierzęcia gospodarskiego, podczas gdy pojęcie zwierząt bezdomnych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt jako takie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod opieka, której trwale dotąd pozostawały, czyli w potocznym znaczeniu takie, które są bezpańskie, 2) § 2 pkt 1 rozdziału III poprzez zastosowanie nieznanego ustawie pojęcia zwierząt bezpańskich, 3) § 2 pkt 7 rozdziału III oraz § 1 pkt 8 rozdziału IV poprzez wskazanie, że w przypadku ustalenia właściciela pokrywa on koszty związane z umieszczeniem zwierzęcia w schronisku, podczas gdy w ustawie o ochroni zwierząt brak jest stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku realizacją programu, 4) § 2 pkt 4 rozdziału V poprzez użycie sformułowania ocennego: ,,skrajnie niekorzystne warunki atmosferyczne", które dopiero przy zaistnieniu takowych, pozwoli na dokarmianie wolnożyjących kotów, 5) § 2 pkt 5 lit. a, b, c, d, e rozdziału V w zakresie dotyczącym sterylizacji i kastracji wolno żyjących kotów w celu ograniczenia ich rozrodczości, co teoretycznie może doprowadzić z czasem do zachwiania ekosystemu, niewskazanie zakładu weterynaryjnego do przeprowadzenia tego typu zabiegów, zobowiązanie opiekunów wolno żyjących kotów do pierwotnego ponoszenia kosztów tych zabiegów. 6) pkt 1 i 2 rozdziału VI poprzez użycie ocennego sformułowania: "w uzasadnionych przypadkach Urząd pokrywa koszty uśpienia Ślepych miotów", podczas gdy to gmina ponosi koszty realizacji programu i nie może tego uzależnić od bliżej nieokreślonych przesłanek, - naruszenie zasad techniki legislacyjnej w § 2 pkt 4 rozdziału III oraz stylistyki języka polegające na sformułowaniu, że zbieraniem, przetrzymywaniem oraz poszukiwaniem nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt zajmuje się wskazany w uchwale podmiot co prowadzi do stwierdzenia, że prowadzący przychodnię weterynaryjną zajmuje się zbieraniem i przetrzymywaniem przyszłych właścicieli zwierząt, - niewłaściwy sposób zredagowania uchwały poprzez naruszenie zasad techniki prawodawczej, - zawarcie uregulowań o charakterze normatywnym takich jak dane statystyczne, - sprzeczność § 2 pkt 3 rozdziału III wskazującego, że zwierzęta z terenu gminy nie są przewożone na odległość większą niż 65 km podczas gdy w pkt. 4 wskazano, że gmina C. posiada podpisaną umowę z fundacją ,,Centrum Ochrony Środowiska" w N., która prowadzi Schronisko w C. oddalone około 200 km. od C.. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podniósł, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, zasady i tryb ogłaszania aktów określa ustawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.u.2019.1461 t.j.) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Z mocy art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Prokuratora, zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., uchwała podlegała obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu była niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast brak publikacji stanowi sprzeczność z prawem skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały (art. 91 § 1 zdanie 1 u.s.g.). W dalszej części uzasadnienia Prokurator odniósł się do pozostałych zarzutów postawionych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Organ podniósł również, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została wycofana z obowiązującego systemu prawnego poprzez uchylenie Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Natomiast stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Zauważenia wymaga, że do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, publ. LEX nr 2312916 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 782/18, publ. cbosa). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze. Należy jednak podkreślić, że akt prawa miejscowego nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium; wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium. Stosownie do art. 11 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy zobowiązana jest corocznie do dnia 31 marca, określić w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który między innymi musi zapewniać bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Z regulacji zawartych w ww. przepisie wynika, że program obejmuje w szczególności (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała, wydana na podstawie art. 11a u.o.z., stanowi akt prawa miejscowego, a wobec tego, czy podlega obowiązkowi publikacji aktów normatywnych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora zawarte w skardze, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia przedmiotowego Programu jest aktem prawa miejscowego. W tym zakresie funkcjonuje ugruntowane już orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi uchwalany przez radę gminy ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona jako "program" do aktów planowania, konkretyzujących sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Wystarczy bowiem, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy (por. wyroki NSA z dnia: 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 i 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyroki WSA w: Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 782/18, Warszawie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 268/18, wszystkie publ. cbosa). Obszerną wypowiedź odnośnie charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/16 (LEX nr 2199460), którym stwierdził, iż "uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy". Stanowisko zajęte w powyższym wyroku Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje jako własne. Również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentowano, że okoliczność, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13, ONSAiwsa 2014/6/100, LEX nr 1572143). Stanowisko powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1152/19 z dnia 23 kwietnia 2020 r. W związku z powyższym należy uznać, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Postanowienia uchwały są istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku wałęsających się bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mają one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Kontrolowana uchwała powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n.). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada nie zaliczyła kontrolowanej uchwały do aktów prawa miejscowego i w konsekwencji nie skierowała jej do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższa okoliczność stanowi zatem przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 publ. cbosa). Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1213/10, publ. cbosa). Brak zgodnej z prawem publikacji aktu normatywnego skutkuje brakiem jego mocy prawnej, co może rodzić szereg negatywnych konsekwencji prawnych niezamierzonych przez ten akt, choćby dla podmiotów, które uznają się za adresatów takiej uchwały, pozostając w błędnym przekonaniu o ważności jej postanowień. W odniesieniu do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w ocenie Sądu nie ma znaczenia okoliczność, że uchwała została jak to określił organ "wycofana z obowiązującego systemu prawnego, poprzez uchylenie Uchwałą Nr [...]". Stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.), a przed sądem powszechnym można domagać się odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U. 2018 poz. 1025). Dodatkowo Sąd wskazuje, że zasadne są pozostałe zarzuty skargi. Nie ulega wątpliwości, że w uchwale posłużono się w sposób wadliwy określając: zwierzęta bezdomne, co zostało uregulowane i zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. Rada nie miała kompetencji do zdefiniowania pojęć, które zostały już objęte definicją w innych ustawach nadto zastosowania nieznanych pojęć w przepisach rangi ustawy (przykładowo przyjęcie pojęcia "zwierzęta bezpańskie". Zasadą prawną jest bowiem, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Zaznaczyć należy, że art. 11a u.o.z. nie przewiduje możliwości kształtowania wobec osób trzecich (właścicieli zwierząt, które okazały się bezdomne) zasad zwrotu kosztów za wykonywanie przez gminę zadań wynikających z programu. Tym samym zawarte w Rozdziale III § 2 pkt 7 uchwały postanowienie odnoszące się do stwierdzenia, że "w przypadku ustalenia właściciela, pokrywa on koszty zabrania, transportu i pobytu zwierzęcia w schronisku oraz zapewnienia mu w tym czasie opieki weterynaryjnej....." zamieszczony został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a u.o.z. Nie ma przeszkód, aby gmina dochodziła zwrotu kosztów od właściciela w sądzie powszechnym w przypadku poniesienia kosztów w związku z opieką nad zwierzęciem, które okazało się mieć właściciela, niemniej rozstrzygnięcie takiego sporu w przypadku braku dobrowolnej wpłaty, należy do sądu powszechnego i regulacja zawarta w programie nie ma znaczenia dla Sądu. To samo dotyczy Rozdziału IV § 1 pkt 8. Rada w sposób nieuprawniony i ocenny użyła zapisu "skrajnie niekorzystne warunki atmosferyczne", co słusznie wypunktował skarżący. Również Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora co do zbędności objęcia regulaminem kwestii objętych w Rozdziale V § 2 pkt 5, co nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa. Zbędne było również umieszczanie w regulaminie przykładowego zdjęcia budki, co powinno ewentualnie znaleźć miejsce w załączniku do regulaminu. Zwrócenia uwagi wymaga, ze zasadnie wskazano w skardze naruszenie zasad techniki legislacyjnej i prawodawczej, zwrócono uwagę co kwestii redakcji uchwały (zastosowanego słownictwa), redakcji zdań, co może prowadzić do wadliwego odczytania poszczególnych kwestii, które powinien zawierać regulamin. Mając na względzie powyższą argumentację Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.