VIII SA/Wa 213/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 29 czerwca 2023 r. sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania usunięcia odpadów sprzeciw oddala.

Zaskarżoną decyzją z 15 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w R. (dalej: "Prokurator") od decyzji Wójta Gminy J. (dalej: "Wójt Gminy", "organ I instancji") z 20 grudnia 2022r. umarzającej postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów zmieszanych, nielegalnie składowanych, uchyliło decyzję Wójta Gminy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powołaną na wstępie decyzją z 20 grudnia 2022 r. (znak: [...]) Wójt Gminy na postawie art. 104 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcia odpadów zmieszanych, nielegalnie składowanych, z nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] gmina J. W uzasadnieniu wskazano, iż podczas oględzin nieruchomości w dniu 28 listopada 2022 r. na terenie ww. działki na powierzchni gruntu nie stwierdzono występowania odpadów, teren jest terenem pokopalnianym, porośniętym samosiewem krzewów oraz młodych drzew liściastych i iglastych. Wobec tego, iż przeprowadzona wizja lokalna w terenie wykazała, że w chwili obecnej na przedmiotowej nieruchomości nie znajdują się odpady, dalsze prowadzenie postępowania w sprawie nakazania ich usunięcia jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył Prokurator. Prokurator zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. wskazując, że organ nie wyjaśnił w sposób wszechstronny i niewątpliwy czy odpady składowane na nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina J., o nr ewid. [...] zostały usunięte, co prowadziło do przynajmniej przedwczesnego przyjęcia, że postępowanie administracyjne w przedmiocie usunięcia odpadów stało się bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium, opisaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2023 r., uchyliło zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że ten nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, w tym okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przywołał treść przepisów art. 26 ust. 1 – 2, art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 699 ze zm.; dalej: "u.o.", "ustawa o odpadach"), w świetle których przyjął, że dbałość w usuwaniu odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do składowania spoczywa z mocy ustawy na ich posiadaczu. Winien on sam zadbać o należyte postępowanie z odpadami. W sytuacji zaś kiedy dopuści się składowania lub magazynowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym organ winien go wezwać do ich usunięcia. Dopiero w przypadku kiedy posiadacz nie wykona wezwania możliwe staje się wydanie decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Jest to tzw. tryb podstawowy, w jakim organ może, wykonując swoje kompetencje nakazać usunięcie odpadów posiadaczowi. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ musi posiadać wiedzę także na temat miejsca składowania odpadów, jak i ich posiadacza. Dodał, że co nie pozostaje bez znaczenia, decyzja ta wydawana jest z zastrzeżeniem art. 26a u.o. Inaczej mówiąc, przepis art. 26 ust. 2 u.o. zastrzega, że rozwiązanie w nim przewidziane nie dotyczy sytuacji, do których odnoszą się przepisy art. 26a, wprowadzone nowelizacją obowiązującą od września 2019 r., konstruujące nowy tryb postępowania związanego z usuwaniem odpadów, tzw. tryb nadzwyczajny (podobnie patrz: M. Górski, Usuwanie odpadów, WKP 2021, Rozdział 4 i 5). Praktycznie dotyczy on sytuacji, w których zgromadzone odpady grożą spowodowaniem istotnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub środowiska i z tego względu powinny być usunięte jak najszybciej. W takich przypadkach nie ma bowiem czasu na przewlekłe egzekwowanie faktycznego wykonania obowiązku od podmiotu do tego ustawowo zobowiązanego, czyli posiadacza odpadów. Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, iż na działce nr ewid. [...] w [...] zgromadzone zostały w sposób nielegalny odpady. Okoliczność ta została m.in. potwierdzona w wyniku kontroli prowadzonej w styczniu 2017 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. (pismo z 10 marca 2017 r. znak: [...]). Analogiczne ustalenia poczyniła kontrola przeprowadzona 14 marca 2017 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w S., przedstawiciela UG w J. oraz użytkownika terenu R. J. (dalej: "skarżący", "strona"). Zgodnie stwierdzono wówczas, że na terenie pokopalnianym składowane są nielegalnie odpady w ilości kilku tysięcy ton. Z uwagi na nieznaną głębokość złożenia odpadów niemożliwe było jednoznaczne określenie ich ilości. W związku z powyższym, zawiadomieniem z 17 marca 2017 r. Wójt Gminy poinformował właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawia nakazania usunięcia nielegalnie składowanych tam odpadów. W toku postępowania stwierdzono ponadto, że również pod powierzchnią ziemi w środkowej części kopalni składowano odpady - zgodnie z informacją MWIOŚ w W. z dnia 28 marca 2017 r. znak: [...]. Po upływie kilku lat, tj. w dniu 28 listopada 2022 r. pracownicy UG w J. w czasie wizji lokalnej stwierdzili, że na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], na powierzchni gruntu nie występują odpady. Dodano, że jest to teren pokopalniany, porośnięty samosiewem krzewów oraz młodych drzew liściastych i iglastych. W ocenie Kolegium, decyzja Wójta z 20 grudnia 2022 r. jest zatem wadliwa i podlega uchyleniu. Organ odwoławczy dodał, że słusznie zauważył w odwołaniu Prokurator, że w prowadzonym przez ponad pięć lat postępowaniu w sposób bezsporny udowodniono nielegalne składowanie na działce ewid. nr [...] w [...] odpadów zmieszanych. Słusznie zwrócono uwagę również, że jest to teren pokopalniany. Odpady zostały tam składowane w wyrobiskach, częściowo na powierzchni terenu, a częściowo pod jego powierzchnią (przysypane warstwą ziemi). Łącznie ich ilość określono na kilka tysięcy ton. W dniu 28 listopada 2022 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których stwierdzono nie występowanie odpadów na powierzchni gruntu. Z pewnością ustalenia te nie wystarczały do przyjęcia, że odpady z terenu działki nr ewid. [...] zostały usunięte i nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nakazania ich usunięcia. Organ nie ustalił bowiem w sposób jednoznaczny, czy odpady nie znajdują się na terenie ww. działki, ale pod powierzchnią gruntu, tzn. czy nie zostały tam zakopane (zasypane). Świadczy to o nierzetelnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem Kolegium, stwierdzone wyżej uchybienia nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Dlatego uznało, że wystąpiły podstawy do zastosowania w sprawie treści art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazało, iż organ I instancji winien wziąć pod uwagę rozważania i zalecenia organu odwoławczego dotyczące dalszego prowadzenia sprawy, zawarte w niniejszej decyzji. Tym samym, zarzuty odwołania uznało za uzasadnione. Sprzeciw od tej decyzji złożył skarżący, stawiając przy tym zarzuty art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w następstwie czego organ zastosował uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku ustawowych przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w tej sprawie. Uzasadniając sprzeciw stwierdził, że w istocie SKO w swojej decyzji nie przytoczyło jakiejkolwiek własnej argumentacji wskazującej na potrzebę uchylenia decyzji organu I instancji. Zauważył, że w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, postępowanie przed organem II instancji ma pełnowymiarowy merytoryczny, a nie tylko formalny wymiar. Oznacza to, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed tym organem, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie i dokonując jej uzasadnienia zgodnie z wiedzą i doświadczeniem, jakie posiada. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Kolegium nie wykazało w jakim zakresie organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego uzasadniającego zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wskazał nadto na tezy zawarte w wyroku WSA w Olsztynie z 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/OL 254/11. Podkreślił, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ustawy o odpadach powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Z posiadanych przez niego informacji wynika, że obecnie na działce nr [...] w [...] jest prowadzona strzelnica oraz utylizacja materiałów wybuchowych, co tylko potwierdza fakt, że wcześniejsze odpady usunął, w przeciwnym wypadku nie byłoby możliwości prowadzenia wskazanej wyżej działalności na działce, a utylizacja materiałów wybuchowych wiązałaby się z dużym niebezpieczeństwem. W związku z tym za słuszne uznał stanowisko organu I instancji, że z uwagi, na nie występowanie odpadów dalsze prowadzenie postępowania w zakresie ich usunięcia jest bezprzedmiotowe. Reasumując stwierdził, że brak było podstaw w niniejszej sprawie do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził bowiem postępowanie dowodowe. Jeżeli jednak organ odwoławczy miał wątpliwość w tym przedmiocie to mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a. Błędnie przyjął jednak, że ponowne rozpatrzenie sprawy pozwoli na wyjaśnienie kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia, ponieważ jak było wskazywane nie jest to możliwe. W sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w całości. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak wskazano wyżej, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Zdaniem Sądu, wniesiony przez skarżącego sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było prawidłowe i właściwie uzasadnione. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. i trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego co do tego, że organ I instancji przedwcześnie uznał, iż w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ustawy o odpadach. Zgodnie z powołanym przepisem k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy). W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że przeprowadzona na działce nr ewid. [...] w [...] w styczniu 2017r. kontrola wykazała, że zostały tam zgromadzone w sposób nielegalny odpady (pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z 10 marca 2017 r. znak: [...]. Z pisma tego wynika, iż na teren kopalni są dowożone odpady, a ich część została już przykryta warstwą piasku. Analogiczne ustalenia wynikają, z kontroli przeprowadzonej 14 marca 2017 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w S., przedstawicieli UG w J. oraz skarżącego (użytkownika terenu). Zgodnie stwierdzono wówczas, że na terenie pokopalnianym składowane są nielegalnie odpady w szacunkowej ilości kilku tysięcy ton. Uczestnikom kontroli trudno było określić na jakiej głębokości zostały złożone odpady. Także przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne wykazało, że pod powierzchnią ziemi w środkowej części kopalni składowano odpady - zgodnie z informacją MWIOŚ w W. z dnia 28 marca 2017 r. znak: [...]. Po upływie kilku lat, tj. w dniu 28 listopada 2022 r. pracownicy UG w J. w czasie wizji lokalnej stwierdzili, że na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], na powierzchni gruntu nie występują odpady. Dodano, że jest to teren pokopalniany, porośnięty samosiewem krzewów oraz młodych drzew liściastych i iglastych. W ocenie Sądu, wobec wskazanych ustaleń zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jak słusznie bowiem dostrzegło Kolegium w postępowaniu odwoławczym skoro w sposób niewątpliwy w sprawie na przedmiotowym terenie (pokopalnianym) stwierdzono nielegalne składowanie na działce ewid. nr [...] w [...] odpadów, które to odpady były tam składowane i przysypywane warstwą ziemi, w łącznej szacunkowej ilości kilku tysięcy ton, to nie sposób uznać za prawidłowe i wystarczające do wydania decyzji Wójta ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych 28 listopada 2022 r., że na spornym terenie odpady na powierzchni gruntu nie występują. Jak dostrzegł Prokurator we wniesionym odwołaniu ustalenia te nie są wystarczające do przyjęcia, że odpady z terenu działki nr ewid. [...] zostały usunięte i nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nakazania ich usunięcia. Sąd podziela tym samym stanowisko Kolegium, że w realiach rozpoznawanej sprawy wystąpiły podstawy do zastosowania treści art. 138 § 2 k.p.a. Konieczne bowiem jest do prawidłowego zakończenia niniejszego postępowania ustalenie w sposób jednoznaczny, czy odpady nie znajdują się na terenie ww. działki, ale pod powierzchnią gruntu, tzn. czy nie zostały tam zakopane (zasypane). Świadczy to o nierzetelnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, co uniemożliwiło dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, czym naruszono art. 7, 77 i 80 k.p.a. Dodatkowo, wbrew zarzutom sprzeciwu niezbędne ustalenia w tym zakresie spoczywają na organie I instancji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia stosownego postępowania celem weryfikacji zalegania odpadów w ww. zakresie wobec naruszenia w prowadzonym uprzednio postępowaniu ww. przepisów k.p.a. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mają przy tym istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było możliwe uzupełnienie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Nie można bowiem przeprowadzać postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tym samym art. 136 k.p.a. nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw, orzekając jak w wyroku.