VIII SA/Wa 184/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 16 stycznia 2023 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Postanowieniem z 16 stycznia 2023 r., Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej: "organ odwoławczy", "MRiPS" lub "Minister"), na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "kpa"), stwierdził niedopuszczalność odwołania A. G. (dalej "skarżąca" lub "strona") od pisma Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 12 sierpnia 2022r. znak: [...], w sprawie wniosku o wznowienie realizacji decyzji nr [...] z dnia 18 listopada 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazując na treść art. 127 § 1 kpa powołał, że w niniejszej sprawie Wojewoda pismem z 12 sierpnia 2022r. (znak: [...]) udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pismo z 20 lipca 2022 r., którym wniosła o wznowienie realizacji decyzji nr [...]z 18 listopada 2021 r. oraz o wydanie decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie MRiPS, mając na względzie fakt, że przedmiotowe pismo Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną, nie jest dopuszczalne złożenie odwołania na podstawie art. 127 §1 kpa. W tej sytuacji konieczne stało się wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania (art. 134 kpa). Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odwołanie służy jedynie od decyzji wydanej przez organ I instancji (art. 127 § 1 kpa). W przypadku wniesienia odwołania od pisma niestanowiącego decyzji administracyjnej organ powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 kpa (por. wyroki WSA w Gdańsku z 31 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 153/17 oraz z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 143/13). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 104, art. 107 i art. 162 kpa poprzez brak wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez brak wydania decyzji rozstrzygającej w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiadając na skargę, Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. Nr 2022, poz. 2492), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżeniem w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie stwierdzające na podstawie art. 134 kpa niedopuszczalność odwołania od pisma Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2022r. (znak: [...]) w sprawie wniosku o realizację decyzji nr [...]z dnia 18 listopada 2021 r. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że odwołanie nie przysługuje, obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji lub postanowienia w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie zatem jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, a zatem gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną. W literaturze prawniczej i orzecznictwie administracyjnym szeroko prezentowany jest pogląd, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzji nie wydano albo gdy organ podjął czynności innego rodzaju niż wydanie decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 1787/18) – "o tym, iż dany akt ma charakter decyzji nie decyduje jego nazwa, ale jego treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy tak jak miało to miejsce w tej sprawie - informacji. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualnej powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją. W takim przypadku, sąd powinien każdorazowo, o ile pozwala mu na to stan sprawy, w pierwszej kolejności skontrolować akt pod kątem, czy zawiera on pewne niezbędne minimum składników pozwalających zakwalifikować go jako decyzję". Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżąca przedmiotem wniesionego odwołania uczyniła pismo Wojewody Mazowieckiego z 12 sierpnia 2022 r. (znak: [...]; k. 57 akt administracyjnych), udzielającym skarżącej odpowiedzi na jej pismo z 20 lipca 2022 r., w którym skarżąca wniosła o realizację decyzji nr [...]z 18 listopada 2021 r., przyznającej świadczenie pielęgnacyjne oraz o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia/weryfikacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z zaprzestaniem realizacji tej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) na dziecko K. G., na okres do 31 października 2021 r. Do akt administracyjnych zostało dołączone orzeczenie o niepełnoprawności z dnia 14 października 2020 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (potwierdzona jako zgodna z oryginałem kserokopia), zaliczające K. G. do osób niepełnosprawnych, wydane na okres do 31 października 2021 r. Decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...]Wojewoda Mazowiecki powołując się na art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID"), zmienił ww. decyzję w ten sposób, że okres, na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne został przedłużony do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do ostatniego dnia miesiąca, w którym zostanie wydane nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Następnie decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r. nr [...]Wojewoda Mazowiecki zmienił decyzję własną nr [...] z dnia 20 kwietnia 2021 r. oraz zmieniającą ją decyzję nr [...]z dnia 18 listopada 2021 r. w części dotyczącej wysokości przysługującego świadczenia pielęgnacyjnego. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] w dniu 20 grudnia 2021 r. wydał orzeczenie o niepełnosprawności dla syna skarżącej, które to orzeczenie po rozpatrzeniu odwołania skarżącej zostało zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 8 marca 2022 r. Jak wynika z uzasadnienia skargi od ww. orzeczenia skarżąca odwołała się do Sądu Rejonowego w [...] i postępowanie w tej sprawie się toczy. Z akt administracyjnych wynika zaś, iż pismem z dnia 30 czerwca 2022 r., doręczonym skarżącej w dniu 7 lipca 2022 r., skarżąca została poinformowana o wygaśnięciu z dniem 31 marca 2022 r. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 18.11.2021 r. zmienionej decyzją nr [...]z 18.01.2022 r., przedłużającej okres na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne, z powołaniem się na treść art. 15 ust. 1 ustawy COVID oraz wydanie w dniu 8 marca 2022 r. orzeczenia o niepełnosprawności. Pismem z dnia 20 lipca 2022 r., nadanym w dniu 21 lipca 2022 r. skarżąca złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o realizację decyzji z dnia 18.11.2021 r. nr [...]przyznającej świadczenie pielęgnacyjne oraz wydanie decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż na podstawie pisma z dnia 30 czerwca 2022 r. nie można było odebrać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r., od którego skarżąca wniosła sporne w sprawie odwołanie poinformował skarżącą, iż decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 14.10.2022 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy COVID. Wskazano jednocześnie, iż nowe orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu 8 marca 2022 r. przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest ostateczne i decyzje przyznające prawo do świadczenia na podstawie poprzedniego orzeczenia wygasły z mocy prawa. Nie budzi zatem wątpliwości w sprawie, że ww. pismo nie jest decyzją lub innym aktem, na które stronie, w świetle art. 127 § 1 kpa od którego przysługiwało wniesienie odwołania. Pismo to w istocie stanowi powtórzenie treści zawartej w poprzednim piśmie – z dnia 30 czerwca 2022 r. Nie rozstrzyga co do istoty, ale informuje o stanie sprawy spowodowanym wygaśnięciem decyzji z mocy prawa. Nie zawiera cech decyzji, co sprawia, że organ odwoławczy zobligowany był w tej sytuacji stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa. Nie doszło zatem do naruszenia art. 134 kpa. Co istotne w sprawie miał zastosowanie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, zgodnie z którym z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ważność poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności kończyła się bowiem z dniem 31 października 2021 r., zaś ustawa COVID weszła w życie w dniu 8 marca 2020 r. Zasadnie zatem przedłużono na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID okres pobierania przez skarżącą świadczenia z uwagi na przedłużenie okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności, na podstawie którego decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. świadczenie to zostało przyznane. W myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID ważność orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 14 października 2020 r. skończyła się z dniem wydania nowego orzeczenia, to jest z dniem 8 marca 2022 r. Art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje bowiem na datę wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W dniu 8 marca 2022 r. zostało wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności orzeczenie o niepełnosprawności dla syna skarżącej, które jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Zgodnie bowiem z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.) w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy (ust. 1). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, w postępowaniach o ustalenie niepełnosprawności albo stopnia niepełnosprawności nie stosuje się przepisu art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185). Nie ulega zatem wątpliwości, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 16 kpa. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym okres na jaki zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. nr [...], przedłużony decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr [...], z uwagi na ziszczenie się przesłanki wydania nowego orzeczenia, o której mowa w art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.) upłynął z dniem 31 marca 2022 r., to jest ostatnim dniem miesiąca, w którym upłynął termin ważności orzeczenia. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie był zatem zobowiązany do wydania decyzji i przeprowadzenia poprzedzającego jej wydanie postępowania. Tym samym zarzuty skargi nie mogą być uznane za zasadne. Biorąc to wszystko pod uwagę, po rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 119 pkt 3 ppsa na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę orzekając, jak w sentencji wyroku.