VIII SA/Wa 170/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. S., M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2022r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej k.p.a.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "P.b."), po rozpatrzeniu odwołania M. i M. S. (dalej: "skarżących") – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") Nr [...]z dnia 10 października 2022 r., nakładającą na skarżących obowiązek doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...]przy ul. [...]do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...], znak: [...]z dnia 16 sierpnia 1991 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: PINB w [...], po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2021r. poinformował strony o wszczęciu, na wniosek A. i D. U., postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworu okiennego o wymiarach ok 1,20mx 1,45m w ścianie południowej budynku handlowo-usługowego na działce o nr ewid. [...]położonej przy ul. [...]w [...]. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono bowiem, że w budynku handlowo - mieszkalnym będącym własnością M. i M. S. usytuowanym przy granicy działki [...] należącej do A. i D. U., wykonany został otwór okienny o wymiarach 1,20 x 1,45m. Warunki techniczne, jak również obowiązujące przepisy p.poż dopuszczają wykonanie otworu okiennego w budynkach usytuowanych co najmniej 4.0 m od granicy działki. Z informacji przedstawionej przez M. i M. S. wynika, że nabyli budynek w istniejącym stanie. Mimo wezwania nie przedstawili oni żadnej dokumentacji budowlanej. W dniu 8 kwietnia 2022r. PINB w [...]otrzymał z Urzędu Miejskiego w [...] potwierdzony za zgodność z oryginałem projekt budowlany spornego budynku wraz z kopią pozwolenia na budowę. Z analizy projekty wynika że Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie elewacji od strony działki A. i D. U. i wykonaniu otworu okiennego w granicy działki. W projekcie budowlanym otwór okienny umieszczony jest w odległości 4.0 m od granicy działki. Ściana przedmiotowego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. Nr [...]organ I instancji, działając m.in. na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. nałożył na M. i M. S. obowiązek wykonanie i przedstawienia w terminie do 30 września 2022r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo - mieszkalnego usytuowanego na działce nr . [...] w miejscowości [...]ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zgodnego z decyzją znak: [...] z dnia 16 sierpnia 1991r. która została wydana dla K. Z.. Ponadto organ I instancji nakazał M. i M. S. wykonanie zamurowania otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie budynku, usytuowanego przy granicy działki [...] pustakami szklanymi lub luksferami w terminie do 30 września 2022r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 czerwca 2022r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nałożył M. i M. S. obowiązek wykonanie i przedstawienia w terminie do 30 września 2022r. projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo - mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]w miejscowości [...]ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego decyzją znak: [...] z dnia 16 sierpnia 1991r. projektu budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł m.in., iż PINB w [...]wskazał nieprawidłową podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia Nr [...]. Ponadto uznał, ze na obecnym etapie wystarczającym jest nałożenie jedynie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego bez nakazywania wykonania robót budowlanych, przy czym projekt budowlany zamienny powinien przewidywać roboty budowlane w tym zakresie tak aby było możliwe jego zatwierdzenie. Wobec niewykonania obowiązku, nałożonego ww. decyzją MWINB z 20 czerwca 2022 r., organ I instancji wydał decyzję nr [...]z dnia 10 października 2022 r. orzekającą o nałożeniu na M. i M. S. obowiązku doprowadzenia budynku usługowo - mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]w miejscowości [...]ul. [...], do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Burmistrza Miasta [...] znak: [...] z dnia 16 sierpnia 1991 r. która została wydana dla K. Z.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB z 10 października 2022 r. Po przedstawieniu stanu sprawy, MWINB wyjaśnił, iż ocena zasadności nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem badania przed tut. organem w decyzji MWINB Nr [...] z dnia 20 czerwca 2022 r., która nie została zaskarżona do WSA w Warszawie. Dlatego też przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie okoliczność wywiązania się przez zobowiązanych z obowiązku wynikającego z ww. decyzji organu wojewódzkiego Nr [...] (który po uchyleniu decyzji PINB Nr [...] orzekał co do istoty sprawy) oraz ocena dalszych z tym związanych skutków. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 51 ust. 5 P.b., ponosząc m.in., że przepis ten, który kończy postępowanie naprawcze, określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, z tym że wydając decyzję w oparciu o w/w przepis należy mieć na uwadze rodzaj robót oraz stan ich zaawansowania, jak również zakres i charakter odstępstw. Wskazał, iż PINB słusznie (z uwagi na brak wywiązania się z nałożonego wyżej zobowiązania tj. przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, projekt ten nie został także załączony do przedłożonego w sprawie odwołania) nakazał doprowadzenie przedmiotu postępowania do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...], znak: [...]z dnia 16 sierpnia 1991 r., co de facto wiązać się będzie z koniecznością częściowej rozbiórki obiektu tj. zabudowanej wnęki. Wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych usankcjonowałoby dokonane odstępstwa, pozostawiając stan niezgodny z prawem. Dalej MWINB odniósł się do zarzutów odwołania. Zauważył, iż odwołanie skarżących z dnia 04.05.2022 r. od decyzji PINB Nr [...] zostało rozpoznane przez tut. organ w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...], które zakończyło się decyzją MWINB Nr [...] z dnia 20.06.2022 r. (rozstrzygnięcie to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżących). Uznał także, iż argumenty skarżących przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Skargę do Sądu na decyzję organu odwoławczego z dnia 6 grudnia 2022r. wnieśli skarżący. Autorzy skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów polegające na całkowitym pominięciu okoliczności uzasadniających twierdzenie, że w sprawie zaistniał szczególny uzasadniony przypadek; 2) art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. z art. 107§ 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcie w tym przyjęcie, iż termin 3 miesięcy jest wystarczający na pozyskanie projektu zastępczego; 4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podczas gdy organ powinien wydać rozstrzygnięcie reformacyjne bądź kasatoryjne; 5) art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w zakreślonego terminu na pozyskanie projektu zastępczego nie sposób uznać za termin odpowiedni do zrealizowania obowiązku; 6) art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy budynek został wybudowany 30 lat temu, nie stwarza zagrożenia dla życia i mienia, zaś nakaz rozbiórki stanowi przejaw nadmiernego rygoryzmu. Skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji z 10 października 2022r. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259.; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów w oparciu o akta sprawy, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a wniesiona skarga jest niezasadna. Sąd kontrolował decyzję MWINB z dnia 6 grudnia 2022 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB w [...]z dnia 10 października 2022 r. Nr [...]nakładającą na M. i M. S. obowiązek doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...], znak: [...]z dnia 16 sierpnia 1991 r. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organy orzekające wskazały przepis art. 51 ust. 5 P.b., zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie na skarżących, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., MWINB nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] (decyzja MWINB z dnia 20 czerwca 2022r. Nr [...]). Termin wykonania wskazanego obowiązku organ określił na dzień 30 września 2022r. Na uwagę zasługuje fakt, iż skarżący nie zakwestionowali ww. rozstrzygnięcia i nie wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję organu odwoławczego z 20 czerwca 2022r. Akta sprawy wskazują z kolei, że skarżący nie wywiązali się z obowiązku nałożonego ww. decyzją. To zaś skutkuje konsekwencjami z art. 51 ust. 5 P.b. Sąd zauważa, iż organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1554/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak ustalonym stanie faktycznym zasadnie PINB w [...], decyzją z dnia 10 października 2022 r. na podstawie art. 51 ust. 5 P.b., nałożył na M. i M. S. obowiązek doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...], znak: [...]z dnia 16 sierpnia 1991 r. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 6 grudnia 2022r., która stanowi obecnie przedmiot zaskarżenia. Niekwestionowanym w przedmiotowej sprawie faktem jest to, że skarżący nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego budynku usługowo-mieszkalnego, mimo wyznaczenia czasu kilku miesięcy na jego sporządzenie i przedłożenie. Mimo znacznego upływu czasu od momentu wszczęcia postępowania naprawczego (29 lipiec 2021 r.) i nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego (pierwsza decyzja z 15 kwietnia 2022r. i kolejna z 20 czerwca 2022r.) do dnia wydania skarżonej decyzji (6 grudnia 2022 r.) skarżący nie wykonali nałożonego obowiązku. W tym stanie faktycznym i prawnym organy orzekające prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 5 P.b. Reasumując Sąd uznał, że organy w sposób należyty ustaliły stan faktyczny i właściwie zastosowały w stosunku do okoliczności sprawy przepisy prawa. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania wskazywanych w skardze tj. art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., jak i prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Jednocześnie Sąd zauważa, iż argumentacja skargi dotycząca zakreślonego terminu na pozyskanie projektu zastępczego i uznania go przez skarżących za niewystarczający, nie mogła odnieść skutku w kontrolowanym obecnie postępowaniu i stanowić podstawy do uchylenia wydanych rozstrzygnięć Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.