VIII SA/Wa 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2023 r. Nr: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi D. C. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z 19.12.2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] r. z 26.10.2023 r. odmawiające wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej przy ulicy G. [...] w miejscowości N. M. n/P.. Z jego uzasadnienia wynika, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją Nr [...] z 1.07.1998 r. nakazał J. P. rozbiórkę, w terminie do 31.10.1998 r., budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej przy ul. G. [...] w miejscowości N. M. n/P.. Mazowiecki WINB decyzją Nr [...] z 14.01.2002 r. uchylił w/w rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie. NSA wyrokiem z 14.10.2003 r. oddalił skargę J. P. na w/w decyzję MWINB – sygn. akt IV SA 508/02. W toku prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania egzekucyjnego mającego na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] w miejsce zobowiązanego J. P. wstąpiła D. C. (dalej: skarżąca). 23.10.2023 r. do PINB w G. wpłynął wniosek Skarżącej o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego. W/w postanowieniem z 26.10.2023 r. PINB w G. odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania na podstawie art. 61a kpa wskazując, iż w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku w tut. Organie nadzoru budowlanego toczy się postępowanie administracyjne od 1997 r., a z art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wynika, iż do spraw uregulowanych Prawem budowlanym wszczętych i niezakończonych przed dniem w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 19.09.2020 r.) stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym. W zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61a kpa poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania uproszczonego legalizacyjnego pomimo złożenia stosownego wniosku przez uprawniony podmiot w oparciu o ważną i obowiązująca podstawę prawną. Nadto zarzuciła niewyjaśnienie oraz nie wskazanie podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania, poza ogólnym przytoczeniem przepisu i jego przesłanek. Utrzymując w mocy w/w rozstrzygnięcie MWINB wskazał, iż przepis art. 61a kpa wskazuje trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego tj. przesłanki o charakterze podmiotowym – w sytuacji gdy podanie wnosi osoba nie będąca stroną; o charakterze przedmiotowym pozostająca w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej, podstawa do odmowy zaistnieje wówczas, gdy żądanie nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek został określony przez ustawodawcę jako inne uzasadnione przyczyny. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 53 a ust. 2 pb właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części 1/bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne – art. 49f ust. 1 pkt 1 pb. Jak stanowi art. 32 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. Przytaczając powyższe uregulowania MWINB wskazał, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Nr [...] to brak jest podstaw do wszczęcia w/w postępowania w stosunku do obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W ocenie organu stanowi to inną uzasadniona przyczynę przemawiająca za odmową wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W skardze na w/w postanowienie skarżąca powtórzyła zarzut naruszenia art. 61a kpa, nadto zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 156, 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nie wzięcie z urzędu okoliczności stanowiących o nieważności decyzji nr [...] z 1.07.1998 r. oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co stoi w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz narusza zaufanie uczestników postepowania do władzy publicznej. Stawiając powyższe zarzuty wniosła o uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła m. in., iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowano w oparciu o projekt architektoniczny opracowany zgodnie z wszystkimi wymogami prawnymi, przez uprawnionego architekta oraz inżynierów, zgodnie: z uzyskanym pozwoleniem na budowę, z planem zagospodarowania przestrzennego; przy spełnieniu wszystkich wymogów technicznych i do dnia dzisiejszego nie stwarza żadnego zagrożenia w trakcie użytkowania. Na mocy decyzji z 7.11.1997 r. Burmistrza Miasta i Gminy w N. M. n/ P. stwierdzono wygaśnięcie decyzji z 1.08.1994 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia w którym w/w decyzja stała się ostateczna. Na dzień wydania decyzji nr [...] z 1.07.1998 r. obiekt był wybudowany, co oznacza że od wybudowania obiektu upłynęło minimum 25 lat. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 49 f ust. Pb w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W ocenie skarżącej zastosowanie art. 61a kpa w przytoczonych okolicznościach jest niezasadne. Skarżąca przytoczyła też treść art. 103 ust. 2 pb zgodnie z którym art. 48 nie stosuje się do obiektów których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. W związku z powyższym decyzja wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa co stanowi o nieważności przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Art. 49f P.b., dodany przez art. 1 pkt 37 nowelizowanej ustawy P.b., która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadził szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 P.b.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie P.b. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 P.b.). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy, następnie uchwalonej jako nowelizacja P.b. (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy P.b. z 1994 r. W związku z tym, niejednokrotnie jest niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana. W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 P.b. W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako nowelizacja P.b. wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa. Zgodnie z art. 25 nowelizowanego P.b. "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [nowelizacja Pb], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [P.b.] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym" (wstawienia Sądu). Analizując brzmienie cytowanego przepisu należy stanowczo zaakcentować, że stanowi on o reżimie prawnym, jaki ma zastosowanie "do spraw" uregulowanych ustawą zmienianą. Wynika z tego, że omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy P.b. do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizowanego P.b.). Do spraw takich należą między innymi sprawy o legalność obiektów budowlanych, które były uregulowane w P.b. przed 19 września 2020 r. (prowadzone na podstawie art. 48 i nast. P.b., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.) Oczywisty i całkowicie zrozumiały jest zamysł ustawodawcy, który chciał, aby dotychczasowe procedury kontynuowane były wedle dotychczasowego porządku. W ocenie Sądu kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 nowel.P.b. Oczywistym jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze nowel.P.b. ją wprowadzono. Przed wejściem w życie nowel.P.b. nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 P.b. i z art. 37 i 40 P.b z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu, którego postępowanie ma dotyczyć. Zasygnalizowana konkurencyjność jest szczególnie jaskrawo czytelna w kontekście zwłaszcza dwóch regulacji. Po pierwsze, wskazują na jej istnienie przepisy dotyczące legalizacji uproszczonej wobec obiektów wybudowanych przed 1995 r. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 2 P.b. do tych obiektów procedurę uproszczoną prowadzi się na wniosek właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Z art. 49f ust. 2 P.b. wynika więc, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 P.b.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. Drugim przepisem, który wskazuje na to, że procedury legalizacyjne zwykłe i legalizacyjne uproszczone do dwie różne "sprawy" administracyjne, jest art. 49f ust. 5 P.b., który stanowi, że "Nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1". Uważna analiza cytowanej tu regulacji pozwala dostrzec, że ustawodawca traktuje tryby legalizacyjne: "zwykły" (z art. 48 ust. 1 P.b.) i "uproszczony" (art. 49f ust. 5 P.b.) jako odrębne. Zaznacza bowiem, że zainicjowanie trybu "zwykłego" przed upływem 20 lat od zakończenia budowy (wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b.) jest a limine przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego. Powyższe prowadzi do wniosku, że regulacja intertemporalna z art. 25 nowelizowanego P.b. nie odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Rolą art. 49f i nast. nie było zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano, niejako "obok", postępowanie nowe, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie – które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki – tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Powyższe nie podważa sensu regulacji z art. 25 nowelizowanego P.b. Oczywistym jest, że postępowania administracyjne legalizacyjne, które w dniu 19 września 2020 r. pozostawały otwarte, czyli – takie, które prowadzi się w trybie art. 48 P.b. (a wobec których nowa legalizacja uproszczona jest a limine wyłączona - art. 49f ust. 5 P.b.) – takie, które są prowadzone na podstawie art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. (przy braku wniosku z art. 49f ust. 2 P.b.) prowadzone będą dalej w oparciu o przepisy "dotychczasowe". Odrębnym przepisem międzyczasowym, który blokuje uproszczoną procedurę legalizacyjną jest art. 32 nowelizowanego P.b. Stanowi on, że "nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 [P.b. po 19 września 2020 r. – uw. Sądu], w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki". Jest to jedyny przepis intertemporalny w nowelizowanym P.b., który odnosi się do uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie art. 32 nowelizowanego P.b. potwierdza tylko, że wolą ustawodawcy było wyłączenie prawa do procedury uproszczonej tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, co do których wydano już nakaz rozbiórki. Treść tego przepisu wręcz nasuwa myśl, że a contrario ustawodawca zakładał, że wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest dopuszczalne wobec obiektów nie objętych jeszcze nakazem rozbiórki (oczywiście z zastrzeżeniem art. 49f ust. 5 P.b.). W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Nr [...] z 1.07.1998 r. nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce położonej przy ul. G. [...] w miejscowości N. M. n/P. zatem wyłączona jest możliwość prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji prawidłowym było uznanie, iż skoro brak jest podstaw do wszczęcia w/w postępowania w stosunku do obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki - to stanowi to - inną uzasadnioną przyczynę przemawiająca za odmową wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego – art. 61a kpa. Jednocześnie wskazać należy, iż kwestia stanu technicznego budynku i okoliczności wydania decyzji o rozbiórce pozostaje irrelewantna w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. .