VIII SA/Wa 163/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Aeroklub [...] – Lotnisko [...] na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej: organ, MON, Minister) utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] listopada 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oraz terminu, od którego nalicza się odsetki. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. Minister określił [...] (dalej: skarżący, strona): w pkt 1) wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wyniku realizacji umowy numer [...] z [...] lipca 2015 r. w kwocie [...]zł jako pobranej w nadmiernej wysokości; w pkt 2) termin, od którego nalicza się odsetki od kwoty, o której mowa w pkt 1 w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na dzień [...] marca 2016 r.; w pkt 3) wysokość dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w wyniku realizacji umowy numer [...] z [...] lipca 2015 r. w kwocie [...] zł jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem; 4) termin, od którego nalicza się odsetki od kwoty, o której mowa w pkt 3 w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych na dzień [...] lipca 2015 r. Decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Minister, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt 3, dotyczący określenia do zwrotu do budżetu państwa kwoty [...] zł jako dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pkt 4, dotyczący określenia terminu, od którego nalicza się odsetki od powyższej kwoty i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem. Wyrokiem z 14 września 2017 r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 190/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję. Orzeczenie jest prawomocne. Pismem z [...] września 2019 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oraz o uchylenie ww. decyzji. Jako prawną podstawę wniosku wskazano wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu na zasadzie określonej w art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), co wypełniało przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Jako dowód na powyższe powołano treść pism Dyrektora Departamentu Edukacji, Kultury i Dziedzictwa S. F.: z [...] października 2016 r. skierowanego do Ministra Obrony Narodowej oraz z dnia [...] listopada 2016 r. - Notatki dla [...] w Ministerstwie Obrony Narodowej prof. dr hab. W. F.. Co do zachowania terminu podano, że o przyczynie wznowienia skarżący dowiedział się podczas zapoznawania się z aktami sprawy w dniu [...] września 2019 r. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r., Nr [...], Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 149 § 3 oraz art. 268a k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oraz terminu, od którego nalicza się odsetki. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że decyzja z [...] grudnia 2016 r. nr [...], kończąca postępowanie, które miałoby zostać wznowione, została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po rozpoznaniu sprawy uznał za nieuprawnione podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania i wyrokiem z [...] września 2017 r. oddalił skargę (sygn. akt VIII SA/Wa 190/17). Strona nie złożyła skargi kasacyjnej od ww. wyroku, a zatem jest on prawomocny. Organ podniósł, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem sądu było dokonanie całościowej kontroli zaskarżonej decyzji, a nie wyłącznie w granicach zarzutów skargi. Zdaniem Ministra pisma, na które powołała się strona wnosząc o wznowienie postępowania, stanowiły podstawę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż znajdują się w aktach postępowania administracyjnego, które zostały przez organ przekazane do Sądu w wykonaniu art. 54 § 2 p.p.s.a., wraz z odpowiedzią na skargę. Wskazywana przez stronę ewentualna wada postępowania administracyjnego była już więc ujawniona w trakcie rozpoznawania sprawy przez sąd. Wyrok oddalający skargę na decyzję, o której uchylenie w wyniku wznowienia postępowania wniosła strona, był rezultatem nieuwzględnienia skargi wobec niewystępowania wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu taki wyrok zamknął więc możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych. Organ podkreślił, że przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zmienia swojej wartości prawnej z upływem czasu, co oznacza, że jeżeli nie występowała ona w chwili wydania decyzji, to nie powstanie również po jej wydaniu, a więc może być ujawniona w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy sprawa była rozpoznana przez sąd administracyjny i skarga została oddalona. Orzecznictwo sądowe dopuszcza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną po wyroku oddalającym skargę, ale tylko w przypadku, gdy po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub pojawiają się przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona zarzuciła organowi wydanie postanowienia z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia postępowania oraz rozszerzyła podstawę żądania wznowienia postępowania o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Sąd w ogóle nie odnosił się do kwestii wadliwości postępowania, co rodzi wątpliwość czy miał rzeczywiście wiedzę o sposobie prowadzenia postępowania, tj. czy z aktami przesłanymi do Sądu zostały przesłane dokumenty wewnętrzne wskazujące na udział tej samej osoby w postępowaniach obydwu instancji. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] MON, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie własne nr [...]z dnia [...] listopada 2019 r. Minister wyjaśnił, że akta sprawy zakończonej decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. zostały przekazane do Sądu w dniu [...] marca 2017 r. wraz z odpowiedzią na skargę. W aktach tych znajdował się "wykaz dokumentacji dotyczącej umowy Nr [...]z [...].07.2015". Pismo wewnętrzne, wskazane przez stronę jako nowe dowody w sprawie, nr [...]z dnia [...] października 2016 r., skierowane do Ministra, podpisane przez ówczesnego Dyrektora Departamentu Edukacji, Kultury i Dziedzictwa MON, S. F. było wskazane pod pozycją 26 oraz nadano mu numer karty [...], natomiast pismo Dyrektora Departamentu Edukacji, Kultury i Dziedzictwa MON Nr [...] z [...] listopada 2016 r., podpisane również przez dyrektora S. F. i skierowane do ówczesnego Podsekretarza Stanu w MON, prof. W. F. umieszczone było w wykazie pod numerem [...] i nadano mu numer karty [...]-[...]. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu posługiwał się nadanymi w wykazie dokumentacji numerami kart. Nie ma wprost wskazania kart o numerach: [...], [...], [...], ale zgodnie z wykazem są inne dokumenty przywołane w odpowiedzi na skargę, które oznaczone są zgodnie z numeracją wskazaną w przedmiotowym wykazie dokumentów. Powyższe wskazywało na zgodność numeracji wykazu i numeracji kart akt postępowania z numerami przywołanymi w odpowiedzi na skargę. Organ podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego, jak również sądowoadministracyjnego, strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Na każdym etapie postępowania strona miała zapewnioną możliwość wglądu w akta sprawy oraz była informowana o kolejnych etapach postępowania administracyjnego, przez co miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie wniosła zastrzeżeń do zebranego materiału, a już wówczas w aktach sprawy znajdowały się pisma wskazane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Analogicznie było na etapie postępowania sądowego. W skardze strona nie wskazała naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a, nie podniosła również tego zarzutu w trakcie postępowania sądowego, mimo iż miała pełny dostęp do akt sprawy. W ocenie organu pisma, które według strony wskazują na istnienie przesłanki wznowienia postępowania stanowiły część akt postępowania administracyjnego przekazanego wraz z odpowiedzią na skargę sądowi. Skoro zatem Sąd oddalił skargę, to należało uznać, iż nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w postaci wydania decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. Odnosząc się do rozszerzenia podstawy żądania wznowienia o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, tj. ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, którymi miałyby być pisma wewnętrzne do MON z [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r., organ wskazał, że pisma te nie są nowymi dowodami w sprawie, istniejącymi w dniu wydania decyzji, a nieznanymi organowi, który ją wydał, a jedynie pismami, które ewentualnie wskazują na udział w postępowaniu administracyjnym pracownika podlegającemu wyłączeniu. Pisma takie nie stanowią dowodu, na podstawie którego orzekał organ, a tylko takie dowody mogą stanowić przesłankę wznowienia postępowania. Dlatego też, pomimo formalnego nazwania przez stronę omawianej okoliczności nowym dowodem w sprawie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to pisma te takiego przymiotu nie posiadają i dlatego w ocenie organu nie mogły stanowić podstawy wznowienia postępowania. Nie zgadzając się z ww. postanowieniem pismem z [...] stycznia 2020 r., strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia I instancji; - art 149 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia postępowania; - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku obejmującego ujawnienie nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji; - art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania, tj. nierozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony; - art 8 § 2 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia odmiennego od dotychczas ustalonej praktyki orzeczniczej, w sytuacji kiedy występowała uzasadniona przyczyna. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. na potrzebę zweryfikowania, dlaczego skład sędziowski nie uwzględnił z urzędu wady postępowania mimo, że we wcześniejszych podobnych orzeczeniach uchylał decyzję, w których dochodziło do naruszeń art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podano, że nie ma metody, która dawałaby absolutną pewność, że te karty nie zostały omyłkowo pominięte w aktach przekazanych do sądu, a zatem zgodnie z art. 82a § 1 k.p.a. każda niedająca się usunąć wątpliwość co do stanu faktycznego powinna być rozstrzygnięta na wniosek strony. W przedmiotowym postępowaniu przepis ten nie został zastosowany. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 - 152 k.p.a., jest nadzwyczajną instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie, w którym zapadło weryfikowane rozstrzygnięcie, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowanie składa się z kilku etapów. W pierwszej fazie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać: czy podanie odpowiada ogólnym wymogom k.p.a. dotyczącym podań (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że termin do wznowienia postępowania nie został zachowany bądź też podmiot żądający wznowienia postępowania nie wskazał ustawowych przesłanek wznowienia wówczas, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., powinien odmówić wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku zobligowany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., które otwiera drogę do tak zwanego "właściwego postępowania", którego celem jest przeprowadzenie przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ten etap postępowania co do zasady powinien zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a.: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. – organ winien odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw - uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanej przez skarżącego przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że trafne jest w tym zakresie uzasadnienie odmowy wznowienia postępowania z uwagi na zaistnienie stanu powagi rzeczy osądzonej. Ugruntowane jest bowiem orzecznictwo, że wskazana przez skarżącego przesłanka z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. zawsze istnieje w chwili wydania decyzji administracyjnej, w związku z czym jej wystąpienie jest brane pod uwagę przez sąd administracyjny w toku rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 1200/16, publ. LEX nr 2522247, wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2008 r., VII SA/Wa 1877/07, publ. CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z 9 maja 2019 r., II SA/Po 856/18, Lex nr 2675467). Nie jest sporne, że decyzja MON z [...] grudnia 2016 r. nr [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 września 2017 r., w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 190/17, oddalił skargę [...] – Lotnisko [...]. Orzeczenie to jest prawomocne. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy skarga na tę decyzję została oddalona przez sąd administracyjny, a jako przesłanki wznowienia podano okoliczności, które temu sądowi były znane. Wyrok oddalający skargę zamyka więc organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez sąd administracyjny w toku rozpoznawania skargi. Prawomocna decyzja ostateczna może być natomiast zmieniona lub uchylona w trybie postępowania administracyjnego z powodu takich jej wadliwości prawnych, które ze względu na swój charakter nie mogły być weryfikowane w toku kontroli sądowej. Dopuszczalne jest więc wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 oraz w art. 145a § 1 k.p.a. Przesłanki te bowiem z uwagi na swój charakter mogą zostać ujawnione lub nastąpić także dopiero po rozpoznaniu skargi i wydaniu wyroku ją oddalającego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 maja 2008 r., VII SA/Wa 1877/07, publ. CBOSA). W sprawie niniejszej skarżący powoływał się także na przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Aby zatem można było rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał; i - po trzecie - są istotne dla sprawy. Zauważyć jednocześnie należy, że to na składającym wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania podstawy wznowienia (nie tylko jej formalnego wskazania) oraz, że zachował miesięczny termin do jego złożenia. Następstwem oparcia wniosku o wznowienie postępowania o podstawę, która w oczywisty sposób nie zachodzi, a także nie dochowania terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub też nie wykazania, że termin ten został zachowany jest, stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, zasadnie MON utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z [...] listopada 2019 r., w kwestii podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Za zbędne natomiast należy uznać odniesienie się Ministra do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w uzasadnieniu postanowienia, gdyż w tym zakresie był to nowy wniosek strony, który nie mógł podlegać rozstrzygnięciu przez Ministra działającego jako organ odwoławczy. Końcowo Sąd wskazuje, że podnoszone w skardze okoliczności dotyczące wadliwości postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, a zakończonego wydaniem wyroku przez Sąd administracyjny, nie mogą skutkować odmienną oceną złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wobec nie dopełnienia wymogów formalnych, stawianych przez ustawodawcę podaniu o wznowienie postępowania, nie otworzyła się możliwość merytorycznej oceny przez organ administracji, czy rzeczywiście wskazana w podaniu podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nastąpiła. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.