VIII SA/Wa 162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]grudnia 2019 r. nr [...].

Decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 64, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.), odmówił I. P. (dalej: skarżąca, strona) częściowego zwolnienia z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej im. [...] przy ul. W. [...] w R. (dalej: d.p.s.). W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją Prezydenta nr [...] z [...] listopada 2018 r. została ustalona opłata dla strony za pobyt w domu pomocy społecznej w kwocie [...] zł miesięcznie. W dniu [...] września 2019 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym zawarła prośbę o zmniejszenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, następnie [...] września 2019 r. skierowała prośbę o całkowite zwolnienie jej z odpłatności. Skarżąca podała, że jest [...]-letnią osobą samotną bez bliskiej rodziny, zagrożona bezdomnością. Dodatkowo podniosła fakt przewlekłego leczenia na około 20 chorób i legitymowania się [...] grupą inwalidzką. Prezydent ustalił, że skarżąca utrzymuje się z emerytury i dodatku pielęgnacyjnego w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Leczy się z powodu [...], chorób [...], [...] , [...] , stanów zapalnych [...] , [...] , [...] i [...] oraz dolegliwości [...] . Cierpi też na [...] , [...] , [...] [...] oraz [...]. Legitymuje się [...] grupą inwalidzką z powodu schorzenia [...]. We wrześniu 2019 r. na leki wydała łącznie [...] zł. Powołując treść art. 64 u.p.s. organ I instancji wywiódł, że skarżąca nie jest jeszcze mieszkanką d.p.s. i nie można w sposób obiektywny ocenić możliwości wnoszenia przez nią ustalonej opłaty. Przebywając w d.p.s. skarżąca będzie miała zapewnioną całodobową opiekę i utrzymanie. Zgodnie z zapisami regulaminu organizacyjnego placówki strona ma zapewnione: wyżywienie z uwzględnieniem stanu jej zdrowia, odzież i obuwie - w przypadku braku możliwości zakupienia ich z własnych środków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, zaopatrzenie w środki czystości i środki higieniczne - w przypadku braku możliwości ich osobistego zapewnienia, całodobową opiekę pielęgnacyjną, jak również usługi w zakresie potrzeb zdrowotnych, tj. pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych, pokrywanie opłaty ryczałtowej i częściowej odpłatności do wysokości limitu ceny za zlecone przez lekarza leki oraz przedmioty ortopedyczne, zgodnie z przepisami o świadczeniu opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Dlatego po zamieszkaniu w d.p.s. skarżąca będzie mogła ponownie przeanalizować swoje możliwości finansowe, z uwzględnieniem pomocy jaką otrzyma ze strony tej placówki. W przypadku stwierdzenia braku dostatecznych środków na leczenie i wnoszenie opłaty za pobyt w d.p.s. skarżąca będzie mogła złożyć ponowny wniosek o zmianę opłaty. Po rozpoznaniu odwołania strony od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ odwoławczy, Kolegium, SKO) decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wywiódł, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i ponoszenie opłaty z tego tytułu związane jest z wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: o skierowaniu do domu pomocy społecznej, umieszczeniu w domu pomocy społecznej oraz ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie decyzją Prezydenta nr [...] z [...] listopada 2018 r. skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych na czas nieokreślony. Kolejną decyzją z tej samej daty nr [...], utrzymaną w mocy przez SKO decyzją z [...] grudnia 2018 r. znak: [...], ustalona została opłata za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł miesięcznie, natomiast decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. skarżąca została umieszczona w d.p.s. W związku z przełożeniem przez skarżącą terminu umieszczenia w d.p.s., decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] stwierdzono wygaśnięcie decyzji nr [...] z [...] listopada 2018 r. Koleją decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019 r. ponownie umieszczono skarżącą w d.p.s. na czas nieokreślony, przy czym na dzień [...] grudnia 2019 r., tj. na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, nie została jeszcze przyjęta do placówki, gdyż oczekuje na samodzielne mieszkanie. Wnioskami z [...] i [...] września 2019 r. skarżąca zwróciła się o zwolnienie z ustalonej opłaty. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał treść art. 64 u.p.s. i wywiódł, że skarżąca jest osobą samotną, utrzymuje się z emerytury oraz dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości [...] zł. Jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zaliczającym ją ze względu na stan [...] do [...] grupy inwalidzkiej. Ponadto cierpi na liczne choroby, co potwierdziła przedłożoną do akt sprawy dokumentacją medyczną. Ponadto z dołączonych do wniosków faktur wynika, że we wrześniu 2019 r. na leki wydała [...] zł. Zdaniem SKO sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej wskazuje, że niewątpliwie spełnia ona warunki, o jakich mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Jednak by można było mówić o zwolnieniu z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej skarżąca musi opłatę taką ponosić i uznać, że kwota, jaka pozostaje jej po wniesieniu opłaty za pobyt (70% jej dochodu), jest niewystarczająca na niezbędne potrzeby, których nie zapewnia placówka. Warunkiem dokonania takiej oceny jest pobyt w placówce i ponoszenie opłaty. Zdaniem SKO, skoro skarżąca nie została jeszcze przyjęta do d.p.s., to nie jest w stanie ocenić, czy środki, które pozostaną jej po uiszczeniu opłaty za pobyt, będą wystarczające na niezbędne potrzeby, zwłaszcza związane z zakupem leków i leczeniem. W chwili obecnej skarżąca nie kwalifikuje się do zastosowania zwolnienia z opłaty, gdyż do czasu umieszczenia w placówce opłaty takiej nie ponosi. Po przyjęciu do placówki i ocenie swoich możliwości finansowych skarżąca może ponowienie złożyć wniosek o zwolnienie z odpłatności. Obecnie wniosek taki jest przedwczesny i nie może odnieść pożądanego skutku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję skarżąca podała, że spełnia warunki całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt w d.p.s. Powołała się na długotrwałe choroby, zaawansowany wiek, samotność oraz bezdomność. Wyjaśniła, że mieszkanie, w którym obecnie przebywa, musiała sprzedać na pokrycie długów. Na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych pożyczała bowiem pieniądze od dalszej rodziny i znajomych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podanych. Podnieść bowiem należy, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku, zachowując jej tożsamość, organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. W braku szczególnych regulacji nie sposób przy tym uznać, że ustalenia dokonane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych na gruncie przepisów, które utraciły swą moc, nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, jeśli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów (por. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2010 r., II SA/Op 145/10, publ. CBOSA). Powyższe rozważania są istotne, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozstrzygał przedmiotową sprawę na podstawie nieobowiązującej treści art. 64 u.p.s., który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Brzmienie powołanego przepisu zostało zmienione przez art. 1 pkt 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690, dalej: ustawa nowelizująca). Ustawa ta weszła w życie 4 października 2019 r. i nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co oznacza, że do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy nowe. W kontekście zaś motywów odmowy zwolnienia skarżącej z odpłatności nowelizacja jest istotna. Przed dniem jej wejścia w życie art. 64 u.p.s. brzmiał: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko". Na takie też brzmienie przepisu art. 64 u.p.s. powoływały się organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie. Tymczasem od 4 października 2019 r. powołany przepis otrzymał brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu". Ustawa nowelizująca poszerzyła więc krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że zmiana poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Powołana więc przez Prezydenta i powielona przez SKO przesłanka odmowy zwolnienia z opłaty za pobyt w d.p.s., a mianowicie fakt, że skarżąca nie jest jeszcze mieszkanką tej placówki i z tego powodu nie można w sposób obiektywny ocenić możliwości wnoszenia opłaty, nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. W sytuacji, kiedy wobec strony wydano decyzję o ustaleniu opłaty za pobyt w d.p.s., ale nie doszło jeszcze do umieszczenia jej w placówce, organy administracji obu instancji w świetle nowego brzemienia art. 64 u.p.s. miały obowiązek, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenić możliwości majątkowe skarżącej w kontekście ustalonej opłaty i orzec bądź o braku podstaw do zwolnienia z opłaty, bądź też o jej zwolnieniu z opłaty w całości lub części. W tym miejscu na uwagę zasługuje ocena organu odwoławczego, że przedstawiona w aktach sprawy sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej wskazuje na spełnianie przez nią warunków, o jakich mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Jednak wniosek nie został uwzględniony z uwagi na jego przedwczesność. Jak wynika z powyższych wywodów organy nie miały racji stwierdzając, że warunkiem rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłaty w domu pomocy społecznej jest pobyt w placówce i ponoszenie opłaty. Okoliczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązującą już treść art. 64 u.p.s. stanowi naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpozna wnioski skarżącej z [...] i [...] września 2019 r., uwzględniając wytyczne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku.