VIII SA/Wa 158/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. C. i K. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] września 2019 r.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "P.b."), rozpoznając odwołanie K. C. i M. C. (dalej: "skarżący", "strony") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ I instancji", "PINB") z [...] września 2019 r., nr [...] skarżącym - w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji – wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. K. [...] w Z. polegających na: 1) obcięciu wystających poza lico ściany zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego elementów więźby dachowej (łat, wiatrówek i części pokrycia dachowego); 2) rozbiórce ścianki osłonowej z tworzywa sztucznego zamocowanej na balkonie od strony zachodniej; 3) obcięciu na równi z licem ściany płyty balkonowej wraz z elementami wykończeniowymi (okładzina, obróbki) od strony zachodniej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu terminu na wykonanie ww. robót do dnia [...] marca 2020 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 12 sierpnia 2019 r. S. F. (właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością skarżących) poinformował organ I instancji o wykonaniu przez strony robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. K. [...] w Z. niezgodnie z przepisami. W dniu [...] sierpnia 2019 r. dokonano oględzin, podczas których ustalono, że na ww. działce o szerokości ok. 10 m znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 1998 r., znak: NB [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Stwierdzono na podstawie okazanej dokumentacji, że budynek został oddany do użytkowania na podstawie zgłoszenia z [...] lipca 2003 r. przyjętego bez sprzeciwu przez Starostwo Powiatowe w Z. (pismo z [...] lipca 2003 r.). Przedstawiciele PINB podczas czynności kontrolnych stwierdzili, że budynek został wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z ustaleń protokolarnych wynika m.in., że: "dach na budynku jest dwuspadowy wysunięty na odległość 30 cm poza lico ściany szczytowej od strony działki nr [...]. (...) Płytka balkonowa od strony działki strony skarżącej na elewacji tylnej jest wysunięta na odległość około 15 cm z obróbkami, od lica ściany szczytowej budynku na dł. około 4,0 m w stronę działki S. F.." Wskazano, że zgodnie z projektem budowlanym dach powinien być zakończony ogniomurem, zaś zamiast balkonu winien zostać wykonany taras. Z kolei podczas ponownych oględzin dokonanych [...] września 2019 r. stwierdzono, że budynek znajduje się w ostrej granicy z działką S. F.. Ponadto stwierdzono, że od strony działki nr ew. [...] znajduje się płyta metalowa z tworzywa sztucznego do ochrony przed wiatrem wystająca poza lico ściany. Wskazano także, że: "dach budynku na ścianach szczytowych budynku zakończony ogniomurem wystającym ponad pokrycie na wys. 30 cm. W tym miejscu był projektowany taras zamiast balkonu na równi z licem ściany szczytowej." Z oświadczenia złożonego przez M. C. do protokołu oględzin wynika, że kształt dachu (wysunięty poza lico ścian szczytowych) nie zmienił się od daty budowy, zaś między 2011 a 2012 rokiem zamieszczono na płycie balkonowej osłonę z metalowymi uchwytami. Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 81 ust. 4 P.b. nałożył na skarżących obowiązek wykonania w terminie 60 dnia od daty otrzymania decyzji robót budowlanych (wskazanych w treści decyzji i na wstępie niniejszego uzasadnienia), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywatela; - niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, polegające przede wszystkim na zaniechaniu ustalenia przez organ przebiegu granic między nieruchomością, a działką sąsiednią dz. nr [...] przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywatela; 2) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem załączonej do decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Gminy i Miasta Z. z [...] listopada 1998 r. mapy do celów projektowych, z którego wynika wprost, że usytuowanie domu było wymuszone kształtem nieruchomości, wobec czego granica budynku usytuowanego na nieruchomości, od strony zachodniej musiała zostać przesunięta kilkadziesiąt centymetrów w głąb nieruchomości; 3) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem okoliczności, że budynek, usytuowany na nieruchomości stron nie jest jeszcze ocieplony z zewnątrz oraz, że dopiero planowane przez skarżących docieplenie budynku doprowadzi do zlicowania barierki balkonu i krawędzi dachu z zewnętrznym obrysem budynku od strony zachodniej, przy jednoczesnym nie przekroczeniu granic administracyjnych nieruchomości; 4) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobody, skutkujące uznaniem przez PINB, że nieznaczne wysunięcie barierki tarasu poza obrys budynku oraz nieznaczne wysunięcie linii dachu poza obrys budynku, uzasadniają nakazanie skarżącym obcięcie wystających poza lico ściany zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. gruntu [...] w miejscowości Z., przy ul. J. K. [...], elementów więźby dachowej (łat, wiatrówek i części pokrycia dachowego), rozbiórkę ściany osłonowej z tworzywa sztucznego zamocowanej na balkonie od strony zachodniej oraz obcięcie na równi z licem ściany płyty balkonowej wraz z elementami wykończeniowymi (okładzina, obróbki) od strony zachodniej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; 5) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywatela do organów państwa; 6) art. 36a ust. 5 P.b. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że zastosowane w wykonywanym budynku odstępstwa, obejmujące w szczególności usytuowanie barierki, poza aktualnym obrysem murów oraz wypuszczenie granicy dachu poza obrys budynku, miały charakter istotnych odstępstw, skutkujących podjęciem przez organ czynności legalizacyjnych, podczas gdy są to co najwyżej odstępstwa nieistotne, a planowane przez skarżących ocieplenie budynku doprowadzi do zlicowania krawędzi dachu i barierki tarasu z linią domu; 7) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na: a) przyjęciu, że dom skarżących leży w granicach nieruchomości, a dach wystający poza obrys budynku przekracza granice nieruchomości, podczas gdy cała nieruchomość znajduje się w granicach działki co potwierdzają mapy geodezyjne załączone do akt postępowania; b) przyjęciu przez organ, że barierka tarasu oraz linia dachu, zostały usytuowane poza obrysem murów budynku podczas gdy planowane przez skarżących ocieplenie budynku, doprowadzi do zlicowania krawędzi dachu i barierki tarasu z linią domu; c) przyjęciu przez organ, wskutek wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego, że zmiany w projekcie budowlanym miały charakter istotnych odstępstw, skutkujących koniecznością podjęcia przez organ czynności legalizacyjnych, podczas gdy w rzeczywistości zmiany te powinny zostać zakwalifikowane co najwyżej jako nieistotne odstępstwa. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB. Podniósł, że prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, jak i postępowanie administracyjne przeprowadzono w sposób nie naruszający przepisów prawa. [...]WINB wskazał, że z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany w ostrej granicy z działką sąsiednią wybudowany został niezgodnie z projektem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi. Zamiast bowiem tarasu przewidywanego przez projekt budowalny zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z [...] grudnia 1998 r., znak: [...] wykonano balkon wystający poza lico ściany, zakończony od strony zachodniej budynku ścianką osłonową z tworzywa sztucznego. Ponadto poza lico ściany zachodniej wykraczają również elementy więźby dachowej (łaty, dachówki oraz część pokrycia dachowego), co jest niezgodne z ww. projektem budowlanym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1998 r., w dacie której obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 270 ust. 2 ww. rozporządzenia "budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego od strony sąsiedniej działki, o odporności ogniowej określonej w § 233, a dla budynków wymienionych w § 213 – o odporności ogniowej 60 min.". [...]WINB zauważył, że powyższe przepisy w stosunku do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym zakresie nie uległy zmianie. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy budynek winien mieć od strony zachodniej ścianę oddzielenia pożarowego, tymczasem ściana przedmiotowego budynku od strony zachodniej nie posiada cech ściany przeciwpożarowej, ponieważ posiada elementy palne (co zgodnie z § 232 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niedopuszczalne), wystające poza jej lico. Sporny budynek od strony zachodniej, tj. od działki S. F. posiada osłonę z tworzywa sztucznego usytuowaną na płycie balkonowej. Wykonanie osłony balkonowej z tworzywa sztucznego jest zaś niedopuszczalne. Podobnie jako niedopuszczalne należy ocenić wystające poza lico ściany zachodniej elementy więźby dachowej (łat, wiatrówek i części pokrycia dachowego) oraz wystającą część płyty balkonowej wraz z elementami wykończeniowymi (okładzina, obróbki). W ocenie [...]WINB, słusznie więc PINB wszczął procedurę mającą na celu doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, przywołując brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 P.b. Jednocześnie trafnie uznał, że rozbiórka ścianki osłonowej z tworzywa sztucznego, obcięcie wystających poza lico ściany zachodniej przedmiotowego budynku elementów więźby dachowej oraz płyty balkonowej wraz z elementami wykończeniowymi doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z projektem budowlanym i przepisami. Odnosząc się do kwestii zaniechania przez organ I instancji ustalenia przebiegu granic między działkami nr ew. [...] oraz [...] [...]WINB zauważył, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granic między nieruchomościami, gdyż kwestie te podlegają ocenie sądów powszechnych w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Organ nadzoru budowlanego ocenia zaś sprawę według stanu zastanego na gruncie. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, argumenty przedstawione przez skarżących w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle P.b. nie mogą skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 11, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, poprzez pominięcie składanych w toku postępowania dokumentów i wyjaśnień, czego konsekwencją było rozstrzygnięcie o okoliczności istotnych dla wydania decyzji w oparciu o część materiału dowodowego sprawy, co skutkowało brakiem precyzyjnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszenie interesu skarżących; 2) art. 51 § 7 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i interpretację, a mianowicie wadliwe, nieznajdujące oparcia w stanie faktycznym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotyczącego nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów P.b. wskazuje, że odstępstwa w robotach budowalnych skarżących są nieistotne. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Istotą każdego postępowania administracyjnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a., natomiast mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyrażony w art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dokonały dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Istotne ustalenia organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie oparły się ostatecznie na oględzinach przeprowadzonych w dniach [...] sierpnia 2019 r. oraz [...] września 2019 r. Podczas wskazanych oględzin ustalono przede wszystkim, że budynek mieszkalny jednorodzinny posadowiony na działce nr ew. [...] przy ul. K. [...] w Z. zlokalizowany jest w ostrej granicy z działką sąsiednią należącą do S. F. o nr ew. [...] oraz, że wybudowany został niezgodnie z projektem budowlanym i przepisami techniczno-budowlanymi. Stwierdzone nieprawidłowości polegały na wykonaniu zamiast tarasu przewidywanego przez projekt budowalny (który zatwierdzono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 1998r., znak: NB [...]) balkonu wystającego poza lico ściany, zakończonego od strony zachodniej budynku ścianką osłonową z tworzywa sztucznego. Ponadto ustalono, że poza lico ściany zachodniej wykraczają również elementy więźby dachowej (łaty, dachówki oraz część pokrycia dachowego). Powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego stały się podstawą do wydania, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b., decyzji nakazującej skarżącym wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] przy ul. K. [...] w Z. polegających na: 1) obcięciu wystających poza lico ściany zachodniej istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego elementów więźby dachowej (łat, wiatrówek i części pokrycia dachowego); 2) rozbiórce ścianki osłonowej z tworzywa sztucznego zamocowanej na balkonie od strony zachodniej oraz 3) obcięciu na równi z licem ściany płyty balkonowej wraz z elementami wykończeniowymi (okładzina, obróbki) od strony zachodniej. W ocenie Sądu organy orzekające nie poczyniły żadnych istotnych w sprawie ustaleń, jaki wpływ na sporny budynek będzie miało planowane przez skarżących wykonanie jego docieplenia z zewnątrz. Jak wskazują bowiem skarżący, sporny budynek został wykonany zgodnie z projektem budowlanym. Wysunięta poza lico więźba dachowa (łaty, wiatrówki i część pokrycia dachowego) pozostawiona zaś została i przygotowana do ocieplenia tegoż budynku. Przeprowadzone w tym zakresie prace doprowadzą do zlicowania barierki balkonu i krawędzi dachu z zewnętrznym obrysem budynku od strony zachodniej, przy jednoczesnym nie przekroczeniu granic administracyjnych nieruchomości. Tymczasem organy nadzoru budowlanego obu instancji orzekające w niniejszej sprawie w żaden sposób nie odniosły się do wskazanej powyżej argumentacji skarżących, jak również nie dokonały nawet ustaleń, czy projekt budowlany, na podstawie którego został zbudowany sporny budynek przewiduje wykonanie jego docieplenia. Przekazane przez organ odwoławczy akta administracyjne zawierają jedynie szczątkowe dokumenty dotyczące projektu budowlanego skarżących, na podstawie których nie jest jednak możliwe ustalenie, czy przedmiotowy projekt przewidywał w ogóle ocieplenie budynku. Ustalenie powyższego może zaś mieć znaczenie czy wprowadzone przez skarżących zmiany w spornym budynku stanowią istotne czy też nieistotne odstępstwa w rozumieniu P.b. Brak wyjaśnienia powyższej kwestii, może więc mieć wpływ na prawidłowość wydanych w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięć organów orzekających. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Swobodna ocena dowodów, jak się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aby nie przerodziła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze, powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, po drugie, ocena powinna być oparta na wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, po trzecie, organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z wiedzą, logiką i doświadczeniem życiowym (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1502/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2725/16). Na taki zakres przywołanych wymagań i podany sposób ich rozumienia wskazuje się również w piśmiennictwie (por. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018 r., s. 651-652). Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co skutkuje uchyleniem obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a.