VIII SA/Wa 156/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 listopada 2025 r. nr 1130.68.2025 w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem z 10 lutego 2026 r. B. K. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 12 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego. W skardze tej sformułowane zostały zarzuty naruszenia: - art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP) oraz art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, dalej: p.u.s.p.), polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP obowiązkowi powołania Skarżącej do pełnienia urzędu sędziego wbrew wnioskowi Krajowej Rady Sądownictwa, bez uzasadnienia tej decyzji, a jednocześnie pozbawionej podstaw merytorycznych; - art. 10 ust. 1 oraz art. 173 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu przez Prezydenta zasadzie podziału i równowagi władz oraz naruszeniu konstytucyjnej zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz; - art. 32 oraz art. 60 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu przez Prezydenta RP konstytucyjnemu prawu dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach; - art. 2 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu zasadzie demokratycznego państwa prawnego i zasadzie zaufania obywatela do państwa; - art. 7 Konstytucji RP, polegające na uchybieniu zasadzie działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa; - art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 44 lit. a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269) poprzez odmowę powołania na stanowisko sędziego w sytuacji istnienia prawomocnej uchwały Krajowej Rady Sądownictwa zawierającej wniosek o powołanie skarżącej na sędziego sądu powszechnego wyższej instancji. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta RP do wręczenia jej aktu powołania na stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w R., oraz wyznaczenie miejsca służbowego ewentualnie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów na fakt przebiegu konkursów na stanowiska sędziowskie. W uzasadnieniu i skargi skarżąca wyjaśniła, że 15 kwietnia 2025 został przedstawiony Prezydentowi RP przez Przewodniczącą Krajowej Rady Sądownictwa wniosek o powołanie skarżące a stanowisko sędziego Sądu Okręgowego w R., który 12 listopada 2025 r. publicznie ogłosił, że nie zgodził się na nominację 46 sędziów. Treść oświadczenia Prezydenta RP została umieszczona na stronie internetowej tego organu. Skarżąca wskazała, że znane są jej orzeczenia polskich sądów administracyjnych, według których wykonywanie przez Prezydenta RP konstytucyjnych uprawnień do powoływania sędziów nie podlega kontroli sądowej, wniosła jednak o rozważenie przez Sąd takiej interpretacji realizacji konstytucyjnych uprawnień Prezydenta RP, która nie pozostaje w sprzeczności z gwarancjami przewidzianymi w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący powołała się w tym zakresie na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2025 r. (skarga nr 38687/22 Misiunas p. Litwie). W ocenie skarżącej Prezydent RP spełnia warunki konieczne do uznania go za organ administracji publicznej jest bowiem wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji RP, regulujące jego wybór. Konstytucja RP powierza Prezydentowi RP określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji RP) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji RP). Z tych powodów uznać trzeba Prezydenta RP za organ administracji publicznej, nad którym, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują kontrolę sądy administracyjne. Zdaniem skarżącej, powoływanie sędziów przez Prezydenta RP mieści się w zakresie wykonywania administracji publicznej. Prezydent działał w tej sprawie, jako organ administracji publicznej i wydał akt administracyjny, tj. "decyzję", którą w sposób władczy ukształtował sytuację prawną konkretnie oznaczonego adresata, a ponadto akt ten pozostaje w ścisłym związku z prawami i obowiązkami adresata, wynikającymi z jego stosunku służbowego. Nawet gdyby uznać, że postanowienie Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, która, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mogłaby być poddana kontroli przez sądy administracyjne. Przyznanie Prezydentowi RP prawa do całkowicie dowolnego i uznaniowego kształtowania składu sędziów orzekających w ramach wykonywania wymiaru sprawiedliwości stawiałoby go w pozycji nadrzędnej do władzy sadowniczej, W odpowiedzi na skargę Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania – o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Wskazał, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ani w znaczeniu funkcjonalnym, a postanowienie o odmowie powołania nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż postępowanie w tym zakresie nie jest sprawą administracyjną. Prezydent RP podniósł, że pomiędzy nim a skarżącą, jak i między nim a KRS nie istnieje żaden stosunek administracyjny. Powoływanie sędziów jest aktem stosowania norm konstytucyjnych, a nie uprawnieniem z zakresu administracji publicznej. Poza tym ewentualna kognicja sądów administracyjnych w tej sprawie nie wynika bezpośrednio z art. 184 Konstytucji RP. Prezydent RP wskazał, że jego uprawnienie w zakresie powołania sędziego normowane jest na poziomie konstytucyjnym i wynika z art. 179 i art. 144 ust. 3 pkt 17 w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym nie można tych norm interpretować jako bezwzględnego obowiązku powołania na stanowisko osoby wskazanej w uchwale KRS, gdyż Prezydent RP nie jest związany wnioskiem KRS. W ramach kompetencji Prezydenta RP, o których mowa w art. 179 Konstytucji RP, mieści się prawo odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada m.in dopuszczalność skargi, tzn. czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Kwestia dopuszczalności skargi do sądów administracyjnych na postanowienie Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego była wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych w wyniku czego została ukształtowana stabilna i jednolita linia orzecznicza o braku właściwości sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na akty urzędowe Prezydenta RP, o których mowa w art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP (zob. np.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2023 r., sygn. akt: II GSK 1362/22, II GSK 1363/22, II GSK 1463/22, II GSK 1553/22, II GSK 1519/22, II GSK 1520/22, II GSK 1884/22, II GSK 1886/22; postanowienia NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 857/17, I OSK 858/17; postanowienie NSA z 20 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3129/12; postanowienia NSA z 17 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 1876/12, I OSK 1877/12, I OSK 1889/12; postanowienia NSA z 16 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 1870/12, I OSK 1871/12, I OSK 1878/12, I OSK 1879/12, I OSK 1880/12, I OSK 1881/12, I OSK 1885/12, I OSK 1886/12, I OSK 1887/12, I OSK 1888/12; postanowienia NSA z 9 października 2012 r., sygn. akt: I OSK 1872/12, I OSK 1874/12; I OSK 1882/12; I OSK 1883/12; I OSK 1890/12, I OSK 1891/12, zob również np.: postanowienie WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1652/16; postanowienie WSA w Warszawie z 30 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1675/16; postanowienia WSA w Warszawie z 23 maja 2022 r., sygn. akt: VI SA/Wa 678/22, VI SA/Wa 679/22; postanowienia WSA w Warszawie z 24 maja 2022 r., sygn. akt: VI SA/Wa 675/22, VI SA/Wa 674/22; postanowienia WSA w Warszawie z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt: VI SA/Wa 672/22, VI SA/Wa 673/22; postanowienia WSA w Warszawie z 1 lipca 2022 r., sygn. akt: VI SA/Wa 676/22, VI SA/Wa 677/22; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne w bazie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP. Wyznaczenie tych granic ma podstawowe znaczenie, ich przekroczenie obwarowane jest bowiem sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Art. 177 Konstytucji RP stanowi, że "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Stosownie natomiast do art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Konsekwencją powołanych norm konstytucyjnych są przepisy ustaw zwykłych, regulujące właściwość sądów administracyjnych, które zostały zwłaszcza zawarte w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: p.u.s.a.), a także w powołanej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 w związku z art. 2 p.u.s.a., sądy administracyjne (Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę m.in. działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie sądowe natomiast, w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej normują przepisy p.p.s.a., co wynika z art. 1 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują zatem kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 2 p.p.s.a.) co obejmuje orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tej ustawie akty, w tym na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Właściwość sądu administracyjnego wyznacza kryterium przedmiotowe. Przepisy art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej, nie zawierają jej również przepisy ustaw o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych, zaś przepis art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. – która także nie definiuje omawianego pojęcia – nie operuje przedmiotowym kryterium rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w regulowanym tą ustawą postępowaniu administracyjnym, opierając dopuszczalność drogi tego postępowania na przesłankach charakteru organu, właściwości organu, rodzaju sprawy oraz formy rozstrzygnięcia. Wobec więc treści art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a., trzeba odwołać się do przedmiotowego aspektu działalności administracji publicznej. Działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Jest to zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (zob. np. postanowienia (por. postanowienie NSA z 27 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1886/22). W ocenie Sądu, powołanie na urząd sędziego nie ma charakteru sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, w konsekwencji czego nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wśród przepisów powszechnie obowiązujących nie ma norm, które konkretyzowałyby uprawnienia i/lub obowiązki Skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) oraz Prezydenta RP, jako organu administracji publicznej (art. 1 k.p.a.), w powyższym zakresie. Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2), jednak nie oznacza to, że jest on organem administracji publicznej (art. 1 k.p.a.). Jak zauważył J. Zimmermann, odnosząc się do pozycji Prezydenta RP, pojęcie władzy wykonawczej ("egzekutywy" w przeciwieństwie do "legislatywy") jest szersze od pojęcia administracji publicznej i zawiera w sobie także prowadzenie polityki państwa, nadawanie kierunków działania, kompetencje kontrolne i nadzorcze. Należy przy tym mieć na uwadze, że o przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje. Według ww. autora kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta RP nie są liczne. Zdaniem Sądu, należy z odpowiednim krytycyzmem i ostrożnością dokonywać oceny, czy dany zakres władztwa stanowi zakres działania Prezydenta RP jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Według J. Zimmermanna, prezydenckie działania podejmowane w ramach wskazanych kompetencji, nie stanowią dosłownie stosowania prawa ani nie spełniają funkcji administracyjnej (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, ani w administracyjnym toku instancji. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (J. Zimmermann, "Prawo administracyjne", Zakamycze 2005, s. 171). Sąd podziela powyższe zapatrywanie i wykładnię przepisów ustrojowych. W konsekwencji podziela też pogląd, zgodnie z którym pomimo ustrojowego usytuowania Prezydenta RP jako organu władzy wykonawczej, nie można go uznać za podmiot wykonujący administrację publiczną (art. 1 k.p.a.). Analizując stan prawny istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Stosownie do art. 144 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Prezydent RP, korzystając ze swoich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, wydaje akty urzędowe, które dla swojej ważności, wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów ponoszącego przez podpisanie aktu odpowiedzialność przed Sejmem. Wymóg ten (kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów), nie dotyczy aktów urzędowych wymienionych w ust. 3 art. 144, w tym powoływania sędziów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP). Regulacja zawarta w Konstytucji i w ustawie p.u.s.p. w zakresie obsady personalnej sądów została ograniczona do kompetencji Prezydenta RP. Brak regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Powołanie sędziego przez Prezydenta RP jest zatem aktem prawa ustrojowego, polegającym na kształtowaniu składu osobowego władzy sądowniczej, regulowanym normami Konstytucji RP. Jakkolwiek kompetencja powoływania sędziów uznawana jest za prerogatywę Prezydenta RP, to jest jego osobiste uprawnienie, które pozostaje w sferze jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności, to - jak stwierdził NSA w przywoływanym postanowieniu z 27 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1886/22 – "(...) nie oznacza to, że może on działać całkowicie dowolnie, albowiem wiążą go – co należałoby uznać za konieczny imperatyw jego działania oraz za usprawiedliwione oczekiwanie – zasady i wartości wyrażone w konstytucji.". Prezydent RP wydając akt prawny - urzędowy (w formie postanowienia) w sprawie powołania sędziego, działa jako najwyższy przedstawiciel (głowa) Państwa Polskiego, wykonujący kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej, związany normami konstytucyjnymi i wynikającymi z nich zasadami i wartościami. W ocenie Sądu, nie mieści się to w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której zostały powołane sądy administracyjne (art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a.). W procesie kształtowania składu osobowego władzy sądowniczej, pomiędzy Prezydentem RP a osobą, co do której został przedstawiony przez KRS wniosek o powołanie (kandydatem do pełnienia urzędu sędziego) nie ma żadnego stosunku administracyjnoprawnego, nie ma bowiem normy materialnoprawnej, która by go kształtowała. Stosunku administracyjnoprawnego nie ma także między KRS a Prezydentem RP (zob. postanowienia NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt: I OSK 857/17 oraz I OSK 858/17). Tak więc bez wątpienia akt powołania sędziego, o jakim mowa w art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP, nie dotyczy działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. W procesie powołania sędziego źródłem materialnoprawnym powstania stosunku administracyjnoprawnego nie jest w szczególności art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. W postanowieniu z 27 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1886/22, NSA wskazał, że "(...) prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie należy rozumieć jako zapewniającego przyjęcie do służby publicznej. Nie tworzy ono takiego uprawnienia (prawa podmiotowego, subiektywnego) i nie stwarza roszczenia egzekwowalnego na drodze prawnej, zwłaszcza sądowej, którego przedmiotem byłoby przyjęcie czy to do służby publicznej w ogólności, czy też na konkretnie określone stanowisko w ramach tej służby (zob. w tej mierze również W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 367). Przedmiotem ochrony wynikającej z art. 60 ustawy zasadniczej jest przede wszystkim formalny aspekt dostępu do służby, a więc związany z przestrzeganiem jednolitych kryteriów i procedur postępowania, a nie sama ocena kwalifikacji, czy też wiarygodności danej osoby z punktu widzenia kryteriów stosowanych w ramach tego postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 22 października 2014 r., sygn. akt III KRS 52/14; 6 listopada 2013 r., sygn. akt III KRS 215/13; 11 października 2013 r., sygn. akt III KRS 213/13; zob. również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 29 listopada 2007 r., w sprawie SK 43/06 oraz z dnia 27 maja 2008 r., w sprawie SK 57/06). Z perspektywy przedstawionych uwag nie sposób jest więc kwalifikować postanowienia Prezydenta RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, jako decyzji administracyjnej, nawet w sensie materialnym (...), ani też (...) jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przede wszystkim dlatego, że akty (lub czynności) z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa – a mianowicie, w formie decyzji właściwej postępowaniu jurysdykcyjnemu – ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29). Nawet więc jeżeliby przyjąć – co jest nieuzasadnione, (...) – że w spornym w sprawie zakresie Prezydent RP działa, jako organ administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że przepisy art. 57, art. 61, art. 63 i art. 64 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ani też art. 60 Konstytucji RP nie kreują – co aż nadto jasno wynika z ich treści – stosunku prawnego (w tym zwłaszcza o charakterze administracyjnoprawnym), ani też mającego z niego wynikać uprawnienia do powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, które miałoby zostać urzeczywistnione (potwierdzone, uznane) poprzez akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którym miałby być akt urzędowy głowy państwa wydawany na podstawie art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 Konstytucji RP." We wskazanym postanowieniu NSA trafnie zwrócił uwagę, że odwoływanie się, i to wprost oraz bez żadnych zastrzeżeń, do siatki pojęciowej z zakresu (dziedziny) prawa administracyjnego, a w konsekwencji przenoszenie pojęć "organu administracji publicznej", "decyzji administracyjnej", "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", czy też "aktu indywidualnego", na grunt sprawy takiej jak rozpatrywana, jakkolwiek jest atrakcyjne, to jednak nie uwzględnia w dostatecznym stopniu wszystkich jej istotnych odrębności wynikających z bezpośredniego jej osadzenia w płaszczyźnie konstytucyjnej, a tym samym towarzyszącego jej kontekstu. Wymaga on uwzględnienia tego, że w relacji do wymienionych pojęć, instytucje oraz pojęcia, którymi na gruncie ustawy zasadniczej operuje ustrojodawca, mają charakter autonomiczny, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzić również należy za NSA, że "Omawiany akt urzędowy głowy państwa, nie jest jednak aktem podejmowanym przez organ administracji publicznej w zakresie działalności (wykonywania), nawet szeroko rozumianej, administracji publicznej, co powoduje, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wprawdzie Prezydent RP jest organem (dualistycznej) władzy wykonawczej – której rozumienie należałoby przy tym uznać za zdecydowanie szersze w relacji do rozumienia pojęcia administracji publicznej – to jednak z całą pewnością nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, co znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Nie sposób jest również przyjąć, że działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 234; por. również np. R. Piotrowski, Sędziowie a władza wykonawcza. Wybrane problemy konstytucyjne, Studia Iuridica XLVIII/2008, s. 215) – a mianowicie, że jest innym organem państwowym powołanym z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych – w zakresie, w jakim miałoby się to odnosić do podejmowania indywidualnego aktu urzędowego na podstawie przepisów art. 144 ust. 1 w związku z ust. 3 pkt 17 i art. 179 ustawy zasadniczej, to jest powoływania sędziów. (...) Stanowisku, że powołując do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego Prezydent RP działa, jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym oraz w zakresie działalności administracji publicznej sprzeciwia się przede wszystkim argument z treści, funkcji oraz znaczenia konsekwencji wynikających z art. 10 Konstytucji RP. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że u podstaw powierzenia głowie państwa kompetencji powoływania sędziów – i niezależnie od innych jeszcze towarzyszących temu przesłanek – z całą pewnością legło również założenie tworzenia, w ten właśnie sposób, elementu wzajemnego oddziaływania i hamowania władz, (...) a ponadto realizacja – stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej – funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej. Przy tym, wobec określonego w art. 179 Konstytucji RP sposobu powoływania sędziów – oraz wobec autonomiczności konstytucyjnego pojęcia "powołania" – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jego znaczenie ustrojowe oraz istota, gdy chodzi o przyjętą przez ustrojodawcę formułę, wyraża się w nadaniu sędziemu inwestytury stanowiącej tytuł do sprawowania władzy sądowniczej wraz z określeniem zakresu sprawowania tejże władzy, co oznacza, że "[...] ratio legis powołania do służby sędziowskiej sprowadza się do nadania prawa jurysdykcji i sprecyzowania jego granic przez wskazanie obejmowanego stanowiska." (por. wyrok TK z dnia 8 maja 2012 r., K 7/10).". Wobec powyższego Sąd uznał, że nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta RP w przedmiocie powołania na stanowisko sędziowskie jako decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynika to: po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji RP i art. 55 ust. 1 p.u.s.p. nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Jak wcześniej wskazano, podstawę prawną postanowienia stanowi w tym przypadku norma konstytucyjna, a nie norma ustawowa (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08). Zaskarżone postanowienie nie może być uznane z decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność, podlegający kontroli sądów administracyjnych na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest to też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.. Reasumując, Sąd uznał skargę za niedopuszczalną, bowiem powołanie sędziego nie mieści się w sferze administracji publicznej, podległej kognicji sądów administracyjnych. Identyczna sytuacja zachodzi w odniesieniu do odmowy powołania sędziego, aczkolwiek instytucja ta nie jest wymieniona expressis verbis w art. 179 Konstytucji RP. Instytucja ta, stanowiąca "lustrzane odbicie" instytucji powołania na stanowisko sędziowskie, lecz nie przewidziana w ww. przepisie, analogicznie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd stwierdza, że prawidłowości tego stanowiska nie podważa wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2025 r. w sprawie Misiūnas przeciwko Litwie (skarga nr 38687/22).W wyroku tym Trybunał, powołując się na swoje wcześniejsze orzecznictwo, wskazał, że w świetle stosownych zasad ogólnych, aby ustalić, czy art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284; dalej: Konwencja) ma zastosowanie w niniejszej sprawie, musi zbadać (i) istnienie prawa; (ii) czy istniał "rzeczywisty" i "poważny" spór dotyczący prawa; oraz (iii) czy dane prawo miało charakter "cywilny" w rozumieniu tego przepisu (zob. wyrok z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie Gloveli przeciwko Gruzji, skarga nr 18952/18, § 35). Badając natomiast, czy dane prawo miało charakter "cywilny" w rozumieniu art. 6 Konwencji, Trybunał odwołał się do "testu Eskelinena", czyli kryteriów dotyczących zastosowalności art. 6 Konwencji, w sporach dotyczących zatrudnienia w odniesieniu do urzędników służby cywilnej, opracowanych w sprawie Vilho Eskelinen i Inni przeciwko Finlandii skarga nr 63235/00.Zastosowaniem kryteriów testu Eskelinena w odniesieniu do postanowienia Prezydent RP w przedmiocie odmowy powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, zajmował się NSA w postanowieniach z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 857/17 i I OSK 858/17. W ocenie Sądu, rozważania NSA zawarte w tych postanowieniach pozostają aktualne na gruncie obecnie rozpatrywanej sprawy. Ze stanowiska Trybunału oraz orzecznictwa sądów administracyjnych na potrzeby niniejszego postępowania należy wyciągnąć wniosek, że prawo do sądu, w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, może polegać na zaskarżeniu decyzji administracyjnych, niewyłączonych z zakresu art. 6 ust. 1 Konwencji, do sądu administracyjnego. Sprawy dotyczące zatrudnienia (rekrutacji/powołania) w odniesieniu do urzędników służby publicznej, a także sędziów, pod pewnymi warunkami mogą być objęte ochroną przewidzianą w powyższym przepisie. Chodzi przy tym o dostęp do sądu w cywilnym (prywatnym) aspekcie stosunku zatrudnienia, będącym efektem (skutkiem) działań państwa w sferze publicznej. Należy również podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że: "Powołanie na sędziego nie stanowi działalności administracyjnej. Nie można zatem przyjąć, by z art. 6 ust. 1 wynikała dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego w aspekcie administracyjnoprawnym. Ewentualne spory z zakresu cywilnoprawnego lub spory na tle sprawy konstytucyjnej opartej na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, także pozostają poza sferą sądowoadministracyjną.". W ocenie Sądu, aktualny pozostaje zatem pogląd, że powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi działalności administracyjnej, w związku z czym postanowienie Prezydenta RP w tej materii nie podlega kognicji sądów administracyjnych.Do takiego wniosku prowadzą spójne wyniki zastosowania reguł wykładni literalnej, systemowej i funkcjonalnej. Wyłączenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w takich sprawach w polskim porządku prawnym odpowiada regułom procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 1186) "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 42 ust. 3 i 44 ust. 1 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550, z późn. zm.) o skardze kasacyjnej. Przepisu art. 871 tej ustawy nie stosuje się (art. 44 ust. 3 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Przedstawiony rezultat wykładni koresponduje również z art. 73 § 1 i 2 p.u.s.p. Jak wynika z art. 73 § 1 p.u.s.p., w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku, o których mowa w art. 70 i 71, podejmuje decyzję Krajowa Rada Sądownictwa, na wniosek sędziego, kolegium właściwego sądu albo Ministra Sprawiedliwości. W świetle natomiast art. 73 § 2 p.u.s.p., od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach, o których mowa w art. 70 i 71, przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego. Powyższe nie pozostaje w sprzeczności z gwarancjami przewidzianymi w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 7 października 2025 r. w sprawie Misiūnas przeciwko Litwie podkreślił, że w tej sprawie miał zastosowanie art. 6 ust. 1 Konwencji w jego części cywilnej oraz, że doszło do naruszenia prawa skarżącego do dostępu do sądu. Z powołanego wyroku ETPCz, jak również z powołanych w nim wcześniejszych orzeczeń tego Trybunału nie wynika, by prawo dostępu do sądu w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji miało być utożsamiane z prawem do rozpoznania sprawy w ramach kognicji sądów administracyjnych, która - co istotne - w polskim systemie prawnym ma zakres ograniczony i jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 177 Konstytucji RP. Podsumowując, Sąd stwierdza, że powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie stanowi działalności administracji publicznej, w związku z czym postanowienie Prezydenta RP - w rozpatrywanym przypadku odmawiające powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego - nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co nie pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zasadności zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niniejszej. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu do skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a