VIII SA/Wa 137/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Gminy w S. (dalej: "Rada Gminy"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: Usg) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej: Ucpg), podjęła [...] lipca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawek tej opłaty. Prokurator Rejonowy w L. zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 Ucpg polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym oraz naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 Ucpg polegające na zdefiniowaniu w § 1 ust. 2 uchwały pojęcia gospodarstwa domowego, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wystąpiła o oddalenie skargi w całości. Wskazała, że polemika przedstawiona przez Prokuratora sprowadza się do kwestii czysto pojęciowej i kwestii redakcji uchwały. Niezależnie zatem od definicji gospodarstwa domowego przyjętej w uchwale, która odpowiada pojęciu nieruchomości zamieszkałej przez dane osoby, opłaty są pobierane zgodnie z wytycznymi określonymi w art. 6j ust. 1 pkt 1 Ucpg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy Usg. Zgodnie z art. 94 ust. 1 Usg, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten w dacie podejmowania uchwały stanowił, że rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy. Art. 6j ust. 1 stanowił, że w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie z art. 6j ust. 2, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6j ust.2a ww. ustawy, rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015r., rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.). Przepis ten przed datą 1 lutego 2015 r. miał brzmienie: "rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat". O ile zatem zgodnie z art. 6k ust. 4 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed 1 lutego 2015 r., różnicowanie wysokości opłaty było dopuszczalne nie tylko w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy, lecz dopuszczalne było także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat, o tyle od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Wskazane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jedno - lub wieloosobowe. Nie dopuszczały też one wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przewidując jedynie możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016r., II FSK 16/16, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. W wyroku tym NSA wskazał, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 Ucpg w gminach ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano inną metodę, tj. "jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w badanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Skoro zatem Rada Gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). W rozpatrywanej sprawie Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Rada Gminy błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut naruszenia wymienionych przepisów okazał się w pełni uzasadniony. Przyjęta formuła uchwały prowadzi do pozostawienia w miejscowym porządku prawnym rozwiązań sprzecznych z ustawą, a więc niedopuszczalnych. Uchwała sankcjonuje bowiem ze skutkiem na przyszłość możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność), co wyklucza ustawa. Zrozumiałe, a nawet zasługujące na aprobatę, są przesłanki, którymi kierowano się wprowadzając nieuprawnione zróżnicowanie, ale zamierzony skutek można także osiągnąć wybierając inne, prawem dozwolone kryterium różnicowania; okoliczność, że stosowanie tego innego kryterium może powodować praktyczne trudności, nie stanowi argumentu dla sankcjonowania działań samorządowego organu prawodawczego pozbawionych ustawowej podstawy normatywnej. Wskazać też należy, że Rada Gminy upoważniona jest do uregulowania tylko i wyłącznie spraw wskazanych w art. 6k Ucpg. Przepis ten nie upoważnia organu stanowiącego do definiowania pojęć, którymi posługuje się również ustawodawca. Zawarcie w kontrolowanej uchwale definicji pojęcia, którym posługuje się ustawodawca prowadzić może do regulowania pewnych kwestii w sposób odmienny aniżeli wynika to z woli ustawodawcy i w konsekwencji prowadzić do sprzeczności uchwały z aktem na podstawie którego została wydana. Zdefiniowanie w § 1 ust. 2 kontrolowanej uchwały pojęcia "gospodarstwa domowego" nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 i 2 Ucpg. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.