VIII SA/Wa 118/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Protokolant sekretarz sądowy Karolina Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]września 2019 r. nr [...].

VIII SA/Wa 118/20 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa( DZ.U z 2019 roku, poz. 900 dalej Op) po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania E. B., K. W., J. Z. i A. B. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 2019 roku, nr [...] w sprawie określenia E. B., A. B., K. W. i J. Z. opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości zamieszkałej, położonej w R. przy ul. B. [...], [...] w wysokości 56 zł za każdy miesiąc od lutego 2019 roku – orzekło – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wyżej powołaną decyzją Prezydent Miasta R. określił E. B., A. B., K. W. i J. Z. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi na zamieszkałej nieruchomości w R. przy ul. B. [...] i [...] w wysokości 56 zł za każdy miesiąc od lutego 2019 roku. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podnosił, iż zgodnie z danymi z ewidencji gruntów i budynków nieruchomość położona w R. przy ul. B. [...], [...], oznaczona jako działka nr ew. [...] ma charakter mieszkalny i jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi. W roku 2013 dla tej nieruchomości zostało złożonych pięć odrębnych deklaracji, w których władający określili pięć odrębnych opłat za gospodarowanie odpadami. Następnie organ podał, iż w dniu [...] lutego 2019 roku zmarła jedna z osób, która złożyła deklarację. W związku z zaistniałą sytuacją należało złożyć nową deklarację o wysokości opłaty za odbiór odpadów. Wobec niedopełnienia tego obowiązku przez wszystkich władających omawianą nieruchomością, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 roku wszczęte zostało postępowanie w sprawie określenia od lutego 2019 roku wysokości opłat za gospodarowanie odpadami od lutego 2019 roku. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji podał, iż faktycznie władającymi nieruchomością przy ul. B. [...] i [...] są E. B., K. W., A. B. i J. Z.. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne oznaczone nr [...] i [...]. W każdym budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. W budynku nr [...] lokal o pow. [...] m² , po T. C. zajmuje A. B., a lokal o powierzchni [...]nm² zajmuje J. Z.. W budynku nr [...] lokal nr [...] o pow. [...]m² zajmuje E. B. wraz rodziną, natomiast lokal nr [...] o pow. [...]m² zajmuje K. W.. Obydwa budynki są usytuowane w prawej części działki oddzielonej od lewej części działki na której znajduje się odrębny budynek mieszkalny [...], który nie jest objęty przedmiotowym postępowaniem. W toku postępowania E. B., K. W. i J. Z. złożyli odrębne deklaracje, które w ocenie organu nie wywołały skutków prawnych ponieważ wcześniej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o wysokości opłaty za odpady. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli E. B., K. W., A.B. i J. Z. wnosząc o uchylenie decyzji oraz unieważnienie zamknięcia kont bankowych K. W. i J. Z., które zostały zamknięte z naruszeniem przepisów kodeksu postepowania administracyjnego. Argumentowali, iż dla każdej z deklaracji złożonych w 2013 roku było utworzone konto bankowe. Nie było możliwości wnoszenia opłat z czterech gospodarstw na jedno konto i nie było podstaw do zmiany takiego stanu. Pismami z dnia [...] września 2019 roku K. W. i J. Z. zostali poinformowani, że ich konta zostały zamknięte. Argumentowali, iż nie podpisali wspólnej umowy odnośnie opłat za gospodarowanie odpadami i nie wyrażali zgody na wspólne konto, ponieważ nie tworzą wspólnoty mieszkaniowej, a każdy z nich jest samoistnym posiadaczem. Ich zdaniem nadal obowiązują deklaracje złożone w 2013 roku oraz deklaracja A. B. z [...] lutego 2019 roku złożona w związku ze śmiercią T. C., po którym objęła lokal nr [...] w budynku nr [...]. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazał, iż przedmiotem rozpoznania sprawy było określenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( DZ.U z 2018 roku, poz. 1454 ze zm. dalej ustawa). Zgodnie z art. 6m ust.1 ustawy właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Według przepisu art.6o w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji organ określa w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Ponadto, w myśl art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa( DZ.U z 2019 roku, poz. 900 ze zm. dalej Op), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W przedmiotowej sprawie ustalono, iż nieruchomość położona w R. przy ul. B. [...] i [...] pozostaje we władaniu E. B., A. B., K. W. i J. Z.. Na nieruchomości odpady są zbierane selektywnie. W dniu [...] lutego 2019 roku zmarł T. C. zamieszkujący w lokalu nr [...] w budynku przy ul. B. nr [...]. Nową deklarację w dniu [...] lutego złożyła A. B. w związku z objęciem lokalu po zmarłym T. C.. W dniu [...] czerwca 2019 roku zostało wszczęte postepowanie w sprawie określenia od lutego 2019 roku wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w drodze decyzji. Pozostali posiadacze lokali na przedmiotowej nieruchomości nowe deklaracje złożyli w dniu [...] sierpnia 2019 roku. Organ w związku ze wszczęciem postepowania zawiesił postępowanie w sprawie korekty złożonych deklaracji. W ocenie organu odwoławczego z chwilą wystąpienia zmiany, w tym przypadku śmierci jednego z posiadaczy, deklaracje powinni złożyć wszyscy władający nieruchomością, niezależnie od tego czy opłaty dotychczas wnosili odrębnie. Zobowiązanie z tytułu gospodarowanie odpadami ma charakter solidarny. Oznacza to, iż wierzyciel może domagać się tylko jednej opłaty oraz jej uiszczenie przez jednego z zobowiązanych powoduje, stosownie do art. 59 ust.1 pkt 1 Op w związku z 6q wygaśniecie zobowiązania w zakresie opłaty. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do podziału opłaty na tyle niezależnych od siebie części ilu jest zobowiązanych – art. 379 § 1 k.c. Organ odwoławczy wskazał na art. 2 ust.2a ustawy który stanowi, iż obowiązki dotyczące ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami obciążają właścicieli. Jeżeli obowiązki mogą dotyczyć jednocześnie kilku podmiotów( współwłaścicieli) obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty mogą te mogą w drodze umowy, zawartej w formie pisemnej wskazać zobowiązanego do ich realizacji. W rozpoznawanej sprawie strony nie wskazały osoby uprawnionej do realizacji obowiązków w zakresie opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi i nie przedstawiły umowy w tym zakresie. Dlatego mając na uwadze solidarny charakter zobowiązania opłatą zostali obciążeni wszyscy władający nieruchomością. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2015 roku w sprawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty na terenie Gminy Miasta R. opłaty te są określane według metody od gospodarstwa domowego, a stawki zostały zróżnicowane w zależności od ilości osób tworzących domowe, powierzchni lokalu mieszkalnego oraz rodzaju zabudowy. Przedstawione wyliczenia opłaty przez organ pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe i zgodne z przepisami ustawy. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. B.. Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż w 2013 roku dla działki nr [...] w R. przy ul. B. gdzie znajdują się dwie nieruchomości B. [...] i [...] oraz B. [...] złożono pięć deklaracji – cztery dla B. [...] i [...] oraz B. [...]. Dla każdego zadeklarowanego gospodarstwa było ustanowione odrębne konto bankowe. W lutym 2019 roku zmarł T. C., który zajmował lokal nr [...] w budynku B. [...] i miał zadeklarowany odbiór odpadów dla gospodarstwa jednoosobowego do [...] m². Po zmarłym lokal objęła córka skarżącej A. B., składając deklarację na gospodarstwo jednoosobowe do powierzchni [...]m². W dniu [...] czerwca 2019 roku wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie określenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości B. [...] i [...]. Podczas przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż działka ew. [...] jest podzielona na dwie odrębne nieruchomości B. [...], [...] i B. [...]. W dniu [...] września 2019 roku została wydana decyzja o określeniu dla E. B., A. B., K. W. i J. Z. opłaty za gospodarowanie komunalnymi na nieruchomości B. [...] i [...] w wysokości po 56 zł za każdy miesiąc od lutego 2019 roku, a opłatę należy uiszczać na konto skarżącej. Zdaniem skarżącej organ błędnie powołał się na odpowiedzialność solidarną współposiadaczy, a przywołany pogląd WSA w Szczecinie odnosił się do zupełnie innego stanu faktycznego. Podnosiła, iż nie było podstaw prawnych do zamknięcia dotychczasowych kont bankowych na które były przekazywane opłaty za odpady przez poszczególne osoby. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa narażając ją na ponoszenie odpowiedzialności materialnej za inne osoby. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wnoszoną przez E. B. oraz podniósł, iż stanowisko organu o odpowiedzialności solidarnej współposiadaczy za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie znajduje usprawiedliwionych podstaw powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 28 listopada 2013 roku, syg. K 17/12. Wskazywał, iż nie było podstaw do wszczęcia przedmiotowego postępowania ponieważ wszystkie uprawnione osoby w 2013 roku złożyły deklaracje dotyczące tych opłat. Po zmarłym T. C. deklarację złożyła A. B., która objęła w posiadanie przedmiotowy lokal. Wskazał, iż zgodnie z art. 6m ustawy w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu prawnego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi uzupełnionych pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2020 roku należy w pierwszej kolejności wskazać, iż nie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, a stanowisko organu o odpowiedzialności solidarnej współposiadaczy nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest znajduje podstaw prawnych. Należy zgodzić się ze skarżącą, iż w sytuacji gdy złożyła, tak i pozostali współwłaściciele deklaracje o wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2013 roku i od tamtej pory nie nastąpiły żadne zmiany z nią związane oraz nie została zakwestionowana jej prawdziwość, to nie było podstaw do wszczynania postepowania w przedmiocie ustalenia opłat za gospodarowanie odpadami w stosunku do niej i pozostałych współwłaścicieli. W sytuacji gdy zmarł w lutym 2019 roku jeden ze współwłaścicieli – T. C., a lokal ten objęła A. B. i w ustawowym terminie złożyła deklarację to również w sytuacji gdy nie była ona kwestionowana nie było podstaw do wszczynania postępowania w tym zakresie. Podstawy do wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o wysokości opłat za odpady reguluje art. 6o ustawy. Gdy nie zachodziła żadna z przesłanek tam wymienionych – brak deklaracji lub uzasadnione wątpliwości w zakresie złożonej deklaracji, to zgodnie z art. 208 Op gdy postępowanie z jakikolwiek powodów stało się bezprzedmiotowe należało postępowanie umorzyć. Odnosząc się do rozważań organu co do solidarnej odpowiedzialności należało zauważyć, iż zgodnie z art. 369 kodeksu cywilnego zobowiązanie jest solidarne jeżeli wynika to z ustawy lub czynności prawnej. Nie można solidarności domniemywać( por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2016 roku, I ACa 520/16, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku, syg.akt K 17/12). Dla prawidłowego odczytania art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy istotne jest pojęcie nieruchomości. Wskazany artykuł pozwala uznać, że uwzględniając pojęcie nieruchomości za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem, na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania. Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że w konkretnej sprawie kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy. Nie oznacza to, że wszystkie podmioty mogą mieć jednocześnie taki status względem obowiązku związanego z daną nieruchomością. Ustawa nie statuuje też odpowiedzialności solidarnej tych podmiotów w powyższej sytuacji.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 roku, syg. akt II FSK 505/18). Co prawda na podstawie art. 2 ust.2 pkt 2a ustawy jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust.1 pkt 4 obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust.1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. W niniejszej sprawie nie było sytuacji aby taka umowa została zawarta i został wskazany podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku związanego z opłatami za odbiór odpadów komunalnych. Organ ponownie rozpoznając sprawę zastosuje się stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku. Z tych też względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.