VIII SA/Wa 116/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), , Protokolant starszy specjalista Ilona Obara, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) stwierdza nieważność zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz skarżącej J. S.kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 17 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 15 lipca 2021 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. D., pod nazwą: budowa budynku przychodni zdrowia z apteka ogólnodostępną oraz zadaszeniem miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) przy ul. [...] w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z 15 lipca 2021 r. ustalono sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez J. D., pod nazwą: budowa budynku przychodni zdrowia z apteka ogólnodostępną oraz zadaszeniem miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] (obręb [...], arkusz [...]) przy ul. [...] w [...]. J. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało w szczególności, iż rozpatrując wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Kolegium pozytywnie rozpatrzyło w/w wniosek i przystąpiło do jego merytorycznego rozpatrzenia w uzasadnieniu decyzji. Podniosło, że decyzja organu I instancji została wysłana skarżącej 15 lipca 2021 r. na adres [...] w [...]. Skarżąca J. S. była jedną ze stron przedmiotowego postępowania. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni tj. do dnia 26.07.2021 r. przesyłkę awizowano powtórnie, na okres 7 dni tj. do dnia 2.08.2021 r., a wobec niepodjęcie przesyłki w terminie zwrócono do nadawcy. W dniu 2.08.2021 r. W. S. (córka skarżącej) poinformowała o pobycie skarżącej w sanatorium w terminie do 3.08.2021 r. i wniosła o przesyłanie korespondencji, również zaległej, po 3.08.2021 r., nie załączyła pełnomocnictwa od skarżącej. Pismem z 18.08.2021 r. skarżąca poinformowała organ I instancji o swoim pobycie w sanatorium od dnia 12.07.2021 r. do 3.08.2021 r. i wniosła o ponowne przesłanie korespondencji. Pismem z 24.08.2021 r. organ poinformował skarżącą o zasadach doręczania korespondencji z art. 43 i 44 kpa. Skarżąca w piśmie z 3.09.2021 r. wniosła o ponowne przesłanie korespondencji i przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na wezwanie organu do uzupełnienia braków formalnych, pismem z 22.10.2021 roku potwierdziła, iż jej pismo stanowi wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz, że nie odebrała korespondencji z uwagi na pobyt w sanatorium w terminie od 12 lipca do 3 sierpnia 2021 roku. Wskazywała, że o decyzji organu pierwszej instancji dowiedziała z pisma z 24 sierpnia 20221 roku. Wnosiła o ponowne wysłanie decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. 17 listopada 2021 roku skarżąca złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 lipca 2021 roku. SKO w [...] postanowieniem z 29.11.2021 roku, znak: [...] odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2021 roku, a postanowieniem z 30.11.2021 r. stwierdziło, że odwołanie skarżącej wniesione zostało z uchybieniem ustawowego terminu. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. S., wyrokiem z 26.05.2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 126/22 uchylił zaskarżone postanowienie z 30.11.2021 r. Zdaniem Sądu organ nie czynił ustaleń co do miejsca zamieszkania skarżącej, nie oceniał prawidłowości całej procedury doręczenia, daty doręczenia, adresu do korespondencji. Wykonując zalecenia zawarte w wyroku SKO ustaliło, że prawidłowy adres korespondencyjny skarżącej to [...], ul. [...]. SKO uznało, że korespondencja została wysłana skarżącej na niewłaściwy adres, a wynikające z art. 44 kpa domniemanie doręczenia pisma nie dotyczy pisma z niewłaściwym adresem odbiorcy. Podniosło, że w sytuacji wskazania niewłaściwego adresu odbiorcy brak jest podstaw do przyjęcia, że powstał procesowy skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 kpa. W związku z powyższym SKO uznało, że złożony w dniu 3.09.2021 r. (data stempla pocztowego) wniosek o nadesłanie decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uzupełniony na skutek wezwania organu pismem z 22.10.2021 r. i następnie pismem z 14.11.2021 r. uznać należy za skuteczny, gdyż to z winy organu skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia odwołania od decyzji w terminie przysługującym dla pozostałych stron postępowania. Jednocześnie zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta Miasta [...] z 15.07.2021 r. weszła do obrotu prawnego, została doręczona pozostałym stronom postępowania i wywołuje skutki prawne również wobec skarżącej. Wskazało, że Skarżąca nie była jedyną stroną tego postępowania. Z zawartych w aktach dowodach doręczeń wynika, iż najpóźniej decyzję doręczono jednej ze stron postępowania w dniu 2.08.2021 r.. Termin do złożenia odwołania upływał więc – zdaniem SKO - w dniu 16.08.2021 r. Skarżąca wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz odwołanie złożyła po w/w terminie do wniesienia odwołania dla pozostałych stron postępowania. Powołując się na orzecznictwo NSA eksponujące, iż naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu I instancji wniosła odwołanie SKO wskazało na konieczność rozważenia przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podniosło, że skoro odwołanie takiej strony, której decyzja w ogóle nie została doręczona ma być rozpoznane merytorycznie, to nie powinno być przeszkód do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę merytorycznie SKO przywołało przepisy art. 52 ust. 2 pkt 1, 53 ust. 5, 54, 59 ust. 1, 60 ust. 4, art. 5, art. 61 ust. 1, 6 i 7, 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 164) i wskazało, że organ I instancji prawidłowo zweryfikował na nowo krąg stron postępowania, którymi zostali uznani wnioskodawca oraz właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio z działka objętą wnioskiem i zapewnił tym stronom czynny udział w postępowaniu. Jednocześnie podzieliło ustalenia organu I instancji co do spełnienia wymogów cyt. przepisów ustawy i rozporządzenia w decyzji z 15 lipca 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję SKO w [...] skarżąca wniosła o jej uchylenie z uwagi na rażące naruszenie prawa oraz o zwrot kosztów postępowania. Wskazała m. in., że jedynym właściwym adresem do kierowania do niej korespondencji jest jej adres zamieszkania w [...] przy ul. [...], a zatem próby doręczania korespondencji na inny adres nie mają umocowania i w konsekwencji nie rodzą żadnych skutków prawnych. Wskazała, że w jej przypadku decyzja nie weszła do obrotu prawnego i jej treść nie wiąże skarżącej. Podniosła, że w jej przypadku na skutek niedoręczenia jej decyzji termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec i nie można rozpatrywać odwołania strony, której nie doręczono decyzji. Wskazała też, że niezasadnie SKO negatywnych skutków niedoręczenia decyzji upatruje jedynie w prawie do wniesienia odwołania lub jego braku pomijając ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego z Rozdziału 2 Działu 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca przywołała treść art. 6, 7, 8 § 1, 11 kpa. Podkreśliła, że decyzja organu I instancji nie została jej doręczona, że organ II instancji nie przywrócił terminu do złożenia odwołania, chyba że wydał postanowienie w tej sprawie znów błędnie je wysyłając na inny adres niż skarżącej. Podniosła też, iż błędne było kontynuowanie postępowania w sytuacji gdy jest ono bezprzedmiotowe. Wskazała, że wnioskodawca postępowania J. D. zbył nieruchomość A. i D.B., zatem J. D. przestał być stroną w tym postępowaniu i w tej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja merytoryczna SKO w [...] rozpoznająca odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 15 lipca 2021 r. Rozpoznając odwołanie SKO zasadnie ustala, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącej, bowiem wysłano ją na nieprawidłowy adres – okoliczność bezsporna. Zasadnie też wskazuje, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. W sprawie niniejszej jak prawidłowo ustalił organ drugoinstancyjny, najpóźniej decyzję doręczono jednej ze stron postępowania (R.S.) w dniu 2.08.2021 r., termin do złożenia odwołania upływał więc w dniu 16.08.2021 r. Poza sporem pozostaje również, iż skarżąca do tej daty nie złożyła odwołania. Stronie, która nie wniosła odwołania w terminie który biegnie dla stron postępowania którym decyzję doręczono, nie służy prawo do wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/08). Jeszcze raz wskazać należy, że termin do wniesienia odwołania liczy się od daty doręczenia decyzji stronie, która brała udział w tym postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, której decyzja nie została doręczona, chociaż miała status strony tego postępowania. W sytuacji gdy strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wniesie odwołanie po upływie terminu, organ administracji publicznej powinien potraktować to odwołanie jako żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem tylko w ten sposób zostanie stronie zapewnione poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, str. 565). Przywrócenie w tych okolicznościach tej stronie terminu do wniesienia odwołania i rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uchwała NSA (7) z 12.10.1998 r. OPS 11/98, ONSA 1999/1, poz. 4). Zważyć należy, że odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W terminie tym może wnieść odwołanie także strona, której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. Podmiot, który nie brał udziału w postepowaniu zakończonym decyzją, bądź któremu nie doręczono decyzji, i który nie wniósł odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości usunięcia skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji podmiot taki nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż możliwość taka służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję (wyrok NSA z 13.09.2017 r., II OSK 66/16, LEX nr 2411931). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się wpis uiszczony przez skarżącą. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien potraktować wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i złożone odwołanie jak żądanie wznowienie postępowania, jak wskazano wyżej. Sąd nie wypowiadał się co do pozostałego zarzutu skargi (kwestia bezprzedmiotowości postępowania), jako przedwczesnego.