VIII SA/Wa 1094/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni, uprawniona) od decyzji Burmistrza Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], odmawiającej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. w soboty, niedziele i święta, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz przyznał skarżącej świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w zakresie: pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opieka higieniczna wg. Załącznika nr 1 do decyzji, w okresie od 1 września 2016 r. do 28 lutego 2017 r. przez 5 dni roboczych w tygodniu, tj. od poniedziałku do piątku, po 3 godziny dziennie. Jednocześnie w punkcie 5 decyzji organ I instancji odmówił stronie przyznania pomocy w powyższej formie w dni wolne od pracy, tj. w soboty, niedziele i święta. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz wskazał, że pomoc ze strony Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: MOPS) dla skarżącej przez 5 dni w tygodniu jest adekwatna do potrzeb podopiecznej. Skarżąca ma dwoje dorosłych dzieci, które nadal świadczą lub zapewniają jej niezbędną pomoc w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy opiekunki, tj. w soboty, niedziele i święta. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że dzieci nie wycofały się ze złożonych zobowiązań. W odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę decyzji w zakresie punktu 5, nie zgadzając się ze stanowiskiem Burmistrza, że w dni wolne od pracy i święta opiekę muszą zapewnić jej dzieci. Podniosła, że jej schorzenia wymagają całodobowej opieki zarówno w dni robocze, jak i we wszystkie dni świąteczne. Taka sytuacja trwa nieprzerwanie od marca 2014 r. Oczekuje więc pomocy od opiekunek MOPS w dni wolne od pracy i święta. Wnioskodawczyni wskazała, że jej córka zamieszkuje w R., wprawdzie pracuje, ale jest inwalidką, natomiast syn mieszka w P., ale osobno od niej, pracuje przez 6 dni w tygodniu. Zdaniem skarżącej, ustawa o pomocy społecznej nie ogranicza jej świadczenia tylko do dni roboczych. Wielokrotnie zwracała się do MOPS o pomoc w dni wolne od pracy i święta w wymiarze 1 godziny dziennie. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyjaśniło, iż wniosek o przyznanie pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: u.p.s.). Przytoczyło brzmienie art. 50 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. oraz wskazało, że stosownie do treści art. 6 pkt 9 u.p.s., skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą (prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe), ale nie jest osobą samotną, gdyż ma dwoje dorosłych dzieci: syna W. Z., mieszkającego w P. i córkę E. M., mieszkającą w R., na których ciąży prawny i moralny obowiązek opieki nad matką. W takiej sytuacji, w jakiej znalazła się skarżąca, ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę przede wszystkim na obowiązki opiekuńcze, wynikające z więzów rodzinnych wobec osoby wymagającej opieki. Kolegium podniosło, że syn skarżącej od początku korzystania przez nią z usług opiekuńczych zajmował się mamą w weekendy i nie wycofał się ze swojego zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy. Znacznym ułatwieniem w świadczeniu tej pomocy jest okoliczność, że mieszka on w tej samej miejscowości, co skarżąca. Zdaniem SKO, opiekę nad wnioskodawczynią w dni wolne od pracy może sprawować również jej córka mieszkająca w R., która pracuje w MOPS w R., gdzie obowiązuje 5 – dniowy tydzień pracy, a więc dysponuje czasem w weekendy i święta. Jeśli natomiast dorosłe dzieci skarżącej nie mogą zapewnić jej opieki w dni wolne od pracy, to - zdaniem organu odwoławczego - mogą ją zorganizować przez opłacenie osób trzecich do tej opieki. Obydwoje bowiem pracują, zatem ich sytuacja dochodowa pozwala na sfinansowanie opieki nad mamą w dni wolne od pracy. W konkluzji Kolegium podniosło, że nie do zaakceptowania jest na gruncie ustawy o pomocy społecznej, aby w sytuacji, gdy wnioskodawczyni ma dorosłe dzieci, jednocześnie mogące i mające obowiązek opiekowania się nią, obejmować skarżącą pomocą w formie usług opiekuńczych także w dni wolne od pracy i święta. Skargę do sądu administracyjnego na powołane na wstępie rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pomimo iż ma dzieci, to potrzebuje opieki ze strony MOPS, ponieważ córka pracuje w dni powszednie, a w weekendy i święta nie może się nią zajmować, gdyż jest chora, na co w aktach sprawy znajdują się stosowne zaświadczenia. Natomiast syn świadczy jej pomoc w dni wolne od pracy, ale nie może tego robić 24 godziny na dobę. Skarżąca dodała, że nie ubiega się o inne formy pomocy społecznej. Jednocześnie dodała, że dzieci pomagają jej finansowo bez podpowiedzi SKO i MOPS. Ponadto strona zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r., wydanym w sprawie VIII SA/Wa 587/15. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie stwierdzono naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych. Osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych (art. 50 ust. 1 u.p.s.). Jak wskazało Kolegium, skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów u.p.s., gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 tej ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca natomiast jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 u.p.s.), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s., który został zastosowany przez organy do sytuacji skarżącej, jest jednak decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s.- obligatoryjną. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania i doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona do wykorzystania własnych możliwości, umiejętności czy środków w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się boryka. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 1344/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009 r., IV SA/Wr 400/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., I SA/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 maja 2013 r., II SA/Op 130/13, wszystkie wyroki publ. cbosa). Uznanie administracyjne pozwala więc organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, bo sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych w dni wolne od pracy i święta. Z uwagi na fakultatywny charakter przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s., organy administracji dokonały oceny spełnienia przesłanek z tego przepisu, mając na uwadze indywidualną sytuację skarżącej. Niewątpliwie, wnioskodawczyni z uwagi na swój stan zdrowia wymaga codziennej pomocy w formie usług opiekuńczych innej osoby. Organy ustaliły, że dzieci skarżącej nie mogą jej zapewnić takiej niezbędnej, codziennej opieki w dni powszednie z uwagi na okoliczność, iż obydwoje są czynni zawodowo. W związku z tym przez 5 dni w tygodniu (od poniedziałku do piątku) w wymiarze po 3 godziny dziennie skarżącej przyznano świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych, odciążając w ten sposób jej dzieci od opieki w dni robocze. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika natomiast, że w dni wolne od pracy (soboty, niedziele, święta) skarżąca nie pozostaje bez wsparcia swoich dorosłych dzieci, ma w tym czasie zagwarantowaną i świadczoną niezbędną pomoc. Podczas wywiadu środowiskowego, sporządzonego przez pracownika MOPS w dniu 23 sierpnia 2016 r., skarżąca przyznała, że dotychczas pomoc w dni robocze popołudniami oraz w dni wolne od pracy świadczą wobec niej dzieci, a w szczególności syn W. Z.. Nie wskazywała wówczas na zaniedbywanie tej pomocy. W skardze skarżąca potwierdziła fakt pomocy syna w powyższym zakresie, jak również przyznała, że dzieci pomagają jej finansowo. Na rozprawie sądowej w dniu 25 maja 2017 r. oświadczyła, że dzieci jej pomagają, są bardzo dobre, syn przyjeżdża na każde jej wezwanie, nawet w nocy. W miarę potrzeby wnioskodawczyni korzysta też z pomocy opiekunek prywatnych, jednak pomimo tego domaga się 1 godziny usług opiekuńczych świadczonych przez opiekunki z MOPS w dni wolne od pracy i święta (protokół rozprawy k. 43 akt sądowych). Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że orzekał m.in. na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych z dziećmi skarżącej oraz protokołu przesłuchania jej córki, jednak w aktach administracyjnych brakowało tego materiału dowodowego. Sąd przeprowadził dowód z tych dokumentów, tj. poświadczonych za zgodność z oryginałem: wywiadów środowiskowych z E. M. i W. Z. z dnia 24 lutego 2015 r. oraz protokołu zeznań świadka E. M. z dnia 29 marca 2016 r., które dołączył do przedmiotowych akt sądowych, a które w oryginale znajdowały się w aktach sprawy VIII SA/Wa 737/16 ze skargi A. Z. na decyzję w tożsamym przedmiocie, obejmującej inny okres. Z powyższego materiału dowodowego wynika, że córka skarżącej jest zatrudniona w MOPS w R. z wynagrodzeniem netto ponad [...] zł, odwiedza matkę w miarę swoich możliwości oraz wspomaga ją finansowo po [...] zł miesięcznie (opłata za wypożyczenie sprzętu rehabilitacyjnego). Córka skarżącej zobowiązała się do pomocy matce w formie działań organizacyjnych, tj. kontakt z lekarzami, zapewnienie sprzętu rehabilitacyjnego, wykonywanie drobnych napraw w mieszkaniu przez jej męża, drobnych zakupów, sprzątanie mieszkania. Nie zadeklarowała jednak zapewnienia matce opieki w ściśle określone dni robocze, wolne od pracy czy świąteczne z uwagi na miejsce zamieszkania poza P., pracę zawodową oraz swój stan zdrowia (posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od 1999 r.). Natomiast syn skarżącej prowadzi działalność gospodarczą w P. (nie wskazał swoich dochodów); zobowiązał się pisemnie do zapewnienia opieki matce w dni wolne od pracy oraz w święta w wymiarze 2 godzin dziennie. Poza tym opiekuje się matką poza godzinami pracy opiekunki, bardzo często ją odwiedza, wykonując przy niej niezbędne, codzienne obowiązki i czynności (zakupy leków, żywności, środków higienicznych). W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, organom orzekającym w tej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji, bowiem były podstawy do uznania, że w istocie skarżąca w dni wolne od pracy oraz w święta nie pozostaje bez opieki, w szczególności swojego syna. Pomoc doraźną świadczy też w miarę możliwości córka. Skarżąca nie kwestionuje tych faktów, nie ma zastrzeżeń do świadczonej przez dzieci pomocy. Wskazuje również na korzystanie z prywatnych opiekunek przez nią opłacanych, jeśli żadne z dzieci nie ma możliwości świadczenia pomocy w danym dniu. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej nie pozostawiły skarżącej bez jakiejkolwiek pomocy w zakresie usług opiekuńczych, pomimo istniejącego obowiązku najbliższych krewnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych (art. 16 ust. 2 u.p.s.). Pomoc świadczona przez opiekunki przez 3 godziny dziennie od poniedziałku do piątku jest znaczącym odciążeniem i wsparciem rodziny w opiece nad skarżącą. Jak już wyżej wspomniano, uprawnienia wynikające z pomocy społecznej mają jedynie charakter subsydiarny, a więc uzupełniają środki i możliwości osoby uprawnionej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 października 2016 r., II SA/Łd 405/16, publ. Lex nr 2154510). Organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego i szczegółowo uzasadniły, z jakich względów nie przyznały skarżącej usług opiekuńczych w soboty, niedzielę i święta. Niewątpliwie każda osoba wymagająca pomocy chce, aby zakres udzielanej jej opieki był jak największy, ale sam fakt spełniania kryteriów nie oznacza, że stronie musi być przyznane świadczenie w takim rozmiarze i formie, o jakie wnioskuje (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2016 r., III SA/Gd 998/16, Lex nr 2195782). Odnosząc się do zarzutu braku uwzględnienia przez Kolegium wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. w sprawie VIII SA/Wa 587/15, to należy wskazać, że zapadł on w sprawie tożsamej, ale za inny okres, więc nie był wiążący dla organów w przedmiotowej sprawie. Sąd uchylił wówczas kontrolowane decyzje, ale tylko z tego powodu, że organy nieprawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy w tamtej sprawie. W żadnym miejscu uzasadnienia tego wyroku Sąd nie wypowiedział się, że skarżącej należą się usługi opiekuńcze w dni wolne od pracy i w święta. Poza tym, po ponownym rozpoznaniu sprawy (po uchyleniu decyzji odmownych przez Sąd w sprawie VIII SA/Wa 587/15) Burmistrz odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy, tj. soboty, niedziele i święta, Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy, a WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie VIII SA/Wa 737/16 oddalił skargę skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.