VIII SA/Wa 105/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miasta Pionki (dalej: Rada, organ) w dniu 12 sierpnia 2019 r podjęła uchwałę nr XII/82/2019 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty, stawki za pojemnik o określonej pojemności oraz ryczałtowej stawki za rok od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Pismem z 31 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Zwoleniu wniósł skargę na ww. uchwałę zarzucając istotne naruszenie: 1. art. 4 ust. 3 i art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461, dalej: u.o.a.n.), art. 2 i 94 Konstytucji, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r., poz. 509 z póź. zm., dalej: u.s.g.) poprzez wadliwe określenie w § 7 uchwały terminu wejścia w życie uchwały na skutek wskazania dwóch terminów wejścia w życie przedmiotowej uchwały; 2. art. 6j ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa) poprzez zaniechanie w § 3 uchwały wskazania metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne; 3. art. 6k ust. 2a pkt 5 i art. 6k ust. 3 ustawy poprzez wskazanie w § 3 ust. 1 i 2 uchwały zawyżonych kwot stawek opłat za pojemniki w zależności od ich pojemności w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny i nieselektywny; 4. art. 6j ust. 3b ustawy poprzez uchwalenie w § 4 ust. 1 uchwały ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjnowypoczynkowe jedynie przez część roku od właścicieli nieruchomości, nie zaś od nieruchomości na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wbrew dyspozycji przepisu art. 6j ust. 3b ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z § 7 uchwały, wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od 1 września 2019 r. Tym samym w § 7 zawarto dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście w życie uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia, co nastąpiło 20 sierpnia 2019 roku, a zatem data wejścia w życie uchwały określona została na dzień 4 września 2019 roku. Druga norma wskazuje na uzyskanie mocy przez uchwałę od dnia 1 września 2019 roku. Wobec powyższego bezspornym jest, że przepis § 7 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Ponadto w § 3 ww. uchwały, wbrew dyspozycji przepisu art. 6j ust. 3 ustawy, Rada zaniechała wskazania metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości niezamieszkałych. Ograniczono się jedynie do wskazania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od pojemności pojemnika na odpady, pomijając obowiązek określenia również metody ustalania tej opłaty, która jest jej składową. Brak przedmiotowego zapisu odnośnie wyboru metody powoduje, że uregulowanie w § 3 uchwały kwestii związanej z ponoszeniem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na niezamieszkałych nieruchomościach nie jest dokonane w sposób wyczerpujący oraz niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Również uchwalając w § 3 uchwały wysokości stawek opłaty za poszczególne pojemności pojemników dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, wbrew art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy, Rada określiła je w zawyżonej wysokości. Nadto w ocenie Prokuratora w § 4 ust. 1 uchwały, wbrew dyspozycji art. 6j ust. 3b ustawy, uchwalono ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku od właścicieli nieruchomości, nie zaś od domku letniskowego. Rada Gminy przyjęła nieznane ustawie kryterium ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku od właściciela tej nieruchomości, a nie jak zezwala na to przepis od przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada zgodziła się z zarzutami zawartymi w punktach 1-2 i 4 skargi Prokuratora, zakwestionowała zaś zarzut wyartykułowany w pkt 3. rozpatrywanego środka prawnego. W uzasadnieniu stanowiska Rady wskazano, że organ nie kwestionuje faktu, iż ustanowienie w § 7 uchwały swoistego dualizmu w zakresie uregulowania daty jej wejścia w życie narusza obowiązujący ład legalny. Zdaniem organu, uchybienie to nie powoduje co do zasady stwierdzenia nieważności całego aktu prawnego poddanego kontroli, a jedynie skutkuje dokonaniem takiego rozstrzygnięcia w części, tj. w zakresie treści normatywnej wskazującej na inną datę wejścia w życie takiego aktu. Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w punkcie 3 skargi wyjaśniono, że w dniu wejścia w życie uchwały tj. w dniu 4 września 2019 r., art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy w brzmieniu cytowanym przez Prokuratora jeszcze nie wszedł w życie. Powyższa jednostka redakcyjna została dodana bowiem na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579, dalej: ustawa zmieniająca). Zawarta w nim norma weszła w życie dopiero z dniem 6 września 2019 r., tj. po dniu wejścia w życie uchwały objętej zaskarżeniem. Zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy zmienianej rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jednocześnie stosownie do art. 10 pkt 2 ustawy zmieniającej stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za pojemnik lub worek, określona w uchwale wydanej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wyższa niż stawka odpowiednio za pojemnik lub worek określona w art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1 obowiązuje do dnia wejścia w życie uchwały wydanej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawa, nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Na rozprawie w dniu 21 maja 2020 r. Prokurator poparł skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, przy czym ograniczył zarzuty wskazane w skardze do punktu 1 i 4. Prokurator nie poparł zaś zarzutów zawartych w punkcie 2 i 3 skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do prawidłowości stosowania art. 6j ust. 3b u.c.p.g. Przechodząc do omówienia zasadności tego zarzutu Sąd wskazuje, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 6k ust. 1 ustawy, który w dacie jej uchwalania przez Radę miał następujące brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały dokona: 1) wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności". Stosownie zaś do kwestionowanego art. 6j ust. 3b ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Zgodnie zaś z art. 6j ust. 3c ustawy, ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazać także należy, że opłata ryczałtowa, o której mowa powyżej, to opłata ustalona niezależnie od liczby świadczeń (por. słownik Języka Polskiego PWN). Tak więc ryczałt to sposób płatności, w którym wnosi się zawsze taką samą opłatę, niezależnie od innych czynników. Oznacza to zapłacenie z góry określonej kwoty, stanowiąc uproszczoną formę płatności. Powoduje to jednak konieczność przeprowadzenia szczegółowej kalkulacji takiej opłaty, zwłaszcza że opłata ta nie zależy od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości, a jest obliczana w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., I SA/Bd 706/18, publ. CBOSA). Tymczasem w zaskarżonej uchwale, redagując § 4, organ ograniczył się do przytoczenia treści art. 6j ust. 3b ustawy i to w sposób, który czyni zaskarżony zapis nieczytelnym. Co więcej, ani w uchwale ani w jej uzasadnieniu – którego istnienie nie zostało wykazane (uchwała nie zawiera uzasadnienia) - nie wskazano sposobu wyliczenia ww. opłaty ani tego, w jaki sposób kalkulacji dokonano. Tymczasem celem prawidłowego uregulowania wysokości ryczałtowej stawki za gospodarowanie odpadami na tego rodzaju nieruchomościach konieczne jest ustalenie, na reprezentatywnej próbie nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, w tym takich na których znajdują się domki letniskowe, ile w rzeczywistości, w sezonie kiedy takie nieruchomości są wykorzystywane, powstaje na nich odpadów. Uzyskane wielkości pozwolą ustalić średnią arytmetyczną ilość odpadków powstających na tego rodzaju nieruchomościach położonych na terenie jednostki samorządu terytorialnego i wyrazić ją w ilościach pojemników ( "jako iloczyn średniej ilości odpadów...wyrażonej w ilości pojemników"). Wówczas dopiero wysokość ryczałtowej stawki opłaty, o której mowa w art. 6j ust.3c będzie stanowiła iloczyn ilości pojemników i stawki przyjętej zgodnie z art. 6k ust.1 pkt.2 ustawy. Stanowisko w tym przedmiocie wyraził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 5 grudnia 2018 r., I SA/Bd 706/18 powołujący się na wyrok WSA w Gdański z 2 sierpnia 2017 r., I SA/Gd 1477/16. Poglądy w nich wyrażone Sąd w całości aprobuje i przyjmuje za własne. Sąd uznał więc, że § 4 uchwały narusza prawo, aczkolwiek z innych względów niż wskazane w skardze. Kontrolowana uchwała została podjęta bez przedstawienia w jej uzasadnieniu kalkulacji dotyczących przyjętej stawki opłaty ryczałtowej, a zatem z naruszeniem delegacji ustawowej, co doprowadziło do określenia stawki tej opłaty w sposób odbiegający od intencji ustawodawcy. Przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. stanowi przy tym istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób bowiem ustalić, czy wydający akt organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1405/16, publ. Lex nr 2149532), brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to przyjąć należy, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Kluczowym argumentem wskazującym na istotne naruszenie prawa jest sprzeczność zawarta w § 7 zaskarżonej uchwały. Otóż zawiera on dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określa wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 20 sierpnia 2019 r. Druga norma wskazuje na uzyskanie przez uchwałę mocy od dnia 1 września 2019 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność, która nie została przez Radę wyjaśniona. Uchwała nie zawiera przepisów, których początek obowiązywania nastąpiłby w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały. Wskazać należy i na to, że zasadność tego zarzutu nie była kwestionowana przez organ. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.