VIII SA/Wa 100/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant referent-stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina [...], warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy J.-L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 oraz 16 ust. 4 i ust. 5 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13, dalej u.p.t.z.), podjęła uchwałę nr [...] z [...] marca 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina J.-L., warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich. W § 3 ww. uchwały ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. W § 4 wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy J.-L., zaś w § 6 wskazano, że uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w § 3, Prokurator Okręgowy w R. zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w § 3 uchwały jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina J.-L., bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w ww. przepisie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. ustawodawca wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, a w przedmiotowej uchwale nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i rożnych przewoźników. Pominięto, że w art. 16 ust. 5 u.p.t.z. określono jedynie dopuszczalną maksymalną stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu. Posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków, ich wyposażenie (m. in. w wiatę przystankową czy kosz na śmieci) oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Wskazano, że działalność przewoźników wykonujących usługi autobusami przeznaczonymi do przewozu kilkudziesięciu osób powoduje większe koszty obsługi infrastruktury komunikacyjnej, niż działalność przewoźników mniejszych, przeznaczonymi do przewozu kilku, czy kilkunastu osób. Tymczasem wielkość środków transportu, którymi świadczone są usługi przewozu ma oczywiste przełożenie zarówno na stopień zniszczenia nawierzchni drogowej, jak i na liczbę osób korzystających z urządzeń infrastruktury komunikacyjnej. W tych okolicznościach, ustalenie stałej opłaty, w maksymalnej wysokości, nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów. Zdaniem Prokuratora, z dokumentów powstałych w procesie uchwałodawczym winno wynikać, że kryterium niedyskryminujących zasad zostało uwzględnione. Uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i w ogóle nie odnosi się do kryterium niedyskryminujących zasad. W konsekwencji przyjąć należy, że prawodawca miejscowy nie zrealizował w omówionym zakresie upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy J.-L. wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu negatywna ocena przyjętej stawki jest nietrafna. To, że organ zastosował jednakową stawkę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym nie świadczy jeszcze o zastosowaniu wobec przewoźników i operatorów dyskryminujących zasad. Wskazano, że Gmina J. – L. jest niedużą gminą, o niewielkim samodzielnym potencjale komunikacyjnym, gospodarczym i rozbudowanych połączeniach z dużymi miastami. Na terenie Gminy J. – L. nie konkurują ze sobą operatorzy i przewoźnicy posiadający znaczące przedsiębiorstwa. Z przystanków komunikacyjnych korzystają głównie przewoźnicy, którzy dysponują podobnymi środami transportu pasażerów. To samo dotyczy stanu przystanków, który nie był i nie jest znacząco zróżnicowany. Biorąc pod uwagę, że Gmina J. – L. jest stosunkowo małą Gminą, świadomość o stanie przystanków oraz o wielkości taborów przewoźników, była raczej powszechna wśród radnych, w momencie podejmowania uchwały. Organ zaprzeczył, że stawki za zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych zostały ustalone w sposób bezrefleksyjny, w oparciu o kryterium maksymalne wskazane w art. 16 ust. 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Kwestia wysokości opłaty była dyskutowana podczas sesji Rady Gminy (por. protokół nr [...] z [...] sesji Rady Gminy J. – L. z [...] marca 2013 roku) i została ona dostosowana do realnych kosztów związanych z realizacją zadań gminy z zakresu transportu zbiorowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod kątem wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., II GSK 2860/15, publ. CBOSA). Jak słusznie zauważył skarżący, ustawa z 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (por. orzeczenie TK z 13 września 1990 r., U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (por. wyrok TK z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Do pojęcia "niedyskryminujących zasad" odwołano się także w uzasadnieniu projektu ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (druk sejmowy nr 2916), w którym wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora, co wyraźnie zawarto w treści art. 16 ust. 3 tej ustawy. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny, poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii, jak np. jednakowa wysokość stawki opłat, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego (gminy), za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy, jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem oraz wieloma innymi czynnościami. Zatem z uzasadnienia projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak: standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru jakim jest wykonywany przejazd (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, publ. CBOSA). Zauważyć należy, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem ani badana przez Sąd uchwała a także brak uzasadnienia, nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy J.-L. takie zasady uwzględniła. Wbrew twierdzeniom organu, na brak wzięcia pod uwagę zasady niedyskryminacji wskazuje także protokół nr [...] z [...] sesji Rady Gminy z [...] marca 2013 r., na której została podjęta zaskarżona uchwała. Z powołanego w odpowiedzi na skargę protokołu wynika, że wśród radnych toczyła się dyskusja co do ustalenia stawki opłaty na poziomie od 0,04 zł do 0,05 zł, jednakże z protokołu nie wynika, aby twierdzenia co do wysokości opłaty były umotywowane zasadami niedyskryminacji przewoźników, a raczej wielkością wpływu z tego tytułu środków finansowych do budżetu gminy. Z powołanego protokołu nie wynika natomiast, czy organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. W szczególności nie wynika, by organ uwzględnił takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. O żadnym z ww. kryteriów nie wspomniano ani w uzasadnieniu kontrolowanej uchwały, ani w omawianym protokole. W rezultacie Sąd uznał, że nie został przedstawiony żaden dokument, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie, czy organ podejmując tę uchwałę dokonał analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników - bez względu przykładowo na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność oraz standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Tak więc brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników. W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, § 3 zaskarżonej ustawy istotnie narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Dlatego też - w tej części - za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Sąd wskazuje, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że stawka 0,05 zł jest stawką, która ze względu na wysokość nie może dyskryminować jakiegokolwiek podmiotu zajmującego się zawodowo transportem. Z całą stanowczością podkreślić należy, że ustalona przez Radę wysokość opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku jedynie jednostkowo może wydawać się nieznaczna i niewywierająca istotnego wpływu na stan finansowy przedsiębiorstwa. Niemniej przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w sposób zorganizowany i ciągły dokonuje przewozu według ustalonych rozkładów jazdy, niejednokrotnie z większą częstotliwości aniżeli zdaje się zakładać ustawodawca. W tym przypadku wymiar opłaty, stanowiący iloczyn liczby zatrzymań na przystanku w określonym czasie i ustalonej opłaty, może mieć istotny wpływ na sytuację przedsiębiorstwa i prowadzić do dyskryminacji. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność uchwały w zaskarżonej części, to jest jej § 3, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.