VII SAB/Wa 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, 2. stwierdza, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. umarza postępowanie w pozostałej części, 5. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M R jest przewlekłe prowadzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r. (nr [...]). Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z [...] marca 2012 r., po rozpoznaniu wniosku H i J U o udzielenia pozwolenia na budowę budynku garażowego na działce nr [...] w [...], zatwierdził projekt budowalny i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na budowę. M R zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2916 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Skarżąca w dniu 21 lipca 2016 r. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji organu I instancji. Odwołanie wpłynęło do organu odwoławczego 1 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 1 września 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...] o przesłanie kopii dokumentu stwierdzającego posiadanie w listopadzie 2011 r. przez I U przygotowania zawodowego do sporządzania projektów i jednocześnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (30 września 2016 r.). W piśmie z dnia 6 września 2016 r. M R działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji, w którym stwierdziła, że odwołanie powinno być rozpoznane w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W dniu 19 września 2016 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły kopie dokumentów potwierdzających uprawnienia zawodowe I U, o czym organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania w piśmie z 26 września 2016 r., informując jednocześnie o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz o wyznaczeniu nowego terminu wydania decyzji ([...] października 2016 r.). W dniu 7 października 2016 r. M R wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę, zarzucając że organ przekroczył termin, w którym winien załatwić sprawę. Na tej postawie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że organ odwoławczy dopuścił się w tej sprawie rażącej przewlekłości i wymierzenie Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z [...] października 2016 r. zawiadomił o ponownym przedłużeniu terminu rozpatrzenia odwołania (do 10 listopada 2016 r.), zaś decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżąca M R w skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jej odwołania i w związku z tym wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że dopuścił się rażącej przewlekłości i wymierzenie organowi grzywny. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1 sierpnia 2016 r., w dniu 6 września 2016 r. skarżąca wystąpiła do organu odwoławczego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez nierozpatrzenie do tej pory jej odwołania, w dniu 7 października 2016 r. została zaś wniesiona skarga do Sądu na przewlekłość postępowania organu odwoławczego w tej sprawie. Trzeba dodać, że w dniu [...] listopada 2016 r., a więc po wniesieniu skargi na przewlekłość, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po zmianach, które weszły w życie 5 sierpnia 2015 r. Przepis ten stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a , zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 powołanej ustawy). Z powyższego wynika, że przewlekłość postępowania może być stwierdzona przez Sąd, niezależnie od tego, czy przed wniesieniem skargi lub po jej wniesieniu a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd w takiej sprawie organ podjął jakiekolwiek czynności procesowe. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, ze ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania dotyczącego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Należy przypomnieć, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone. Tym więc różni się przewlekłe prowadzenie postępowania od bezczynności organu. W tym drugim przypadku chodzi o zaniechanie organu polegające na niepodjęciu konkretnej czynności procesowej, najczęściej na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, ocenianym przez Sąd na dzień wydania orzeczenia sądowego w takiej sprawie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy przypomnieć, że odwołanie skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. wpłynęło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 1 sierpnia 2016 r., a decyzja organu odwoławczego została wydana [...] listopada 2016 r. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że od złożenia odwołania od decyzji organu I instancji do wydania przez organ odwoławczy decyzji w tej sprawie upłynęło ponad 3 miesiące. Z okoliczności sprawy wynika, że organ 1 września 2016 r., a więc miesiąc po otrzymaniu odwołania, podjął pierwszą czynność procesową. W dniu 19 września 2016 r. organ dysponował dokumentami potwierdzającymi uprawnienia zawodowe osoby sporządzającej projekt budowlany. Mimo to, w dniu 26 września 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (do 26 października 2016 r.), który następnie ponownie przedłużył (do 10 listopada 2016 r.). Z charakteru i z okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek czynności procesowe, umożliwiające mu rozpoznanie odwołania. Całkowite milczenie organu i nie podejmowanie żadnych czynności musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, uzasadniają stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania. To przedłużenie postępowania nie było jednak na tyle znaczące, by zaistniałej przewlekłości przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Organ informował strony postępowania o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Za stanowiskiem tym dodatkowo przemawia fakt że organ rozpoznał już niniejszą sprawę. Z uwagi na fakt zakończenia postępowania przed rozpatrzeniem skargi, Sąd odstąpił od wymierzenia temu organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.