VII SAB/Wa 83/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi A. G(1)., A. G(2). i K. G. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu załatwiającego sprawę o znaku [...] w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpoznaniu skargi A. G(1)., A. G(2). i K. G. na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. w pozostałym zakresie oddala skargę, V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz A. G(1)., A. G(2). i K. G. po 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonych wpisów od skargi oraz solidarnie kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu [...] stycznia 2019 r. A. G(1)., A. G(2). oraz K. G. (dalej: "skarżące") wniosły do Urzędu Lotnictwa Cywilnego skargę na podstawie art. 205a ust 1 ustawy Prawo lotnicze (Dz.U. z 2017r., poz.959) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, przez przewoźnika N. w związku z lotem o oznaczeniu kodowym [...] z dnia [...] lipca 2018 r. na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]). Skargi pasażerek związane z powyższym lotem wpłynęły do organu w dniu [...] stycznia 2019 r. Skarga A. G(1).została zarejestrowana pod numerem [...] w dniu [...] marca 2019r., skarga A. G(2).w dniu[...] marca 2019r. pod numerem [...], natomiast skarga K. G. w dniu [...]marca 2020r. pod numerem [...]. W dniu [...] września 2019r. skarżące skierowały do organu ponaglenie na podstawie art. 37 k.p.a. W dniu [...] marca 2020 r. (data prezentaty punktu Obsługi Klienta i Kancelarii) pełnomocnik pasażerek złożył skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania organu do wszczęcia postępowania oraz wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a., a także przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: "Prezes ULC") w dniu [...] kwietnia 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowań w związku ze złożonymi przez skarżące wnioskami o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika N. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w związku z lotem o oznaczeniu kodowym [...] z dnia [...] lipca 2018r. na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - powoływanej jako: p.p.s.a. ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie do Prezesa ULC zostało wniesione w dniu [...] września 2019 r. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpatrzenia skarg pasażerek w związku z naruszeniem przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w odniesieniu do lotu z dnia [...] lipca 2018r. o oznaczeniu [...] na trasie [...] ([...]) – [...] ([...]), tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie powyższy przepis uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes ULC, nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, bowiem w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu skargi przy czym skargi pasażerek związane z powyższym lotem wpłynęły w dniu [...] stycznia 2019 r., a zarejestrowane zostały dopiero po prawie dwóch miesiącach. Na datę wydawania wyroku przez Sąd, organ nie wydał decyzji załatwiającej sprawę, a w aktach sprawy znajdują się jedynie zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2020r. o wszczęciu postępowań. W efekcie, Sąd przyjął, że w sprawie zaistniała ponad osiemnastomiesięczna bezczynność (trwająca od 25 lutego 2019 r.), uzasadniająca także zobowiązanie organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność – nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie dostrzec należy, że ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". Niemniej, w orzecznictwie zgodnie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz brak jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne zaistnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Zatem, bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą na bezczynność, sąd ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać opisany powyżej stan, tj. stan bezczynności. Przedmiotem oceny sądu w takim postępowaniu staje się bowiem jedynie kwestia, czy stan bezczynności organu w danej sprawie zachodzi, a jeśli tak, to czy nakazanie organowi załatwienia sprawy jest na datę orzekania przez sąd dopuszczalne, uzasadnione i celowe. W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Dokonując oceny w tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (w postanowieniu z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 NSA wyjaśnił, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest najważniejszą przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ono prawo). Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie; dlatego też wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a ponadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, jak i ww. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1381/13 Naczelny Sąd Administracyjny, w kontekście art. 149 p.p.s.a. stwierdził, że wskazany przepis zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także m.in. w wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12 formułując tezę, że "przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności)". W tym przypadku Sąd ocenił brak wydania aktu jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze czas pozostawania organu w zwłoce po wpłynięciu wniosków w dniu [...] stycznia 2019 r., oczywisty brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności przez ten okres, w tym – tych stanowiących realizację obowiązku uregulowanego w art. 36 k.p.a., ale też fakt, że nadal nie zostało ono zakończone. Należy podkreślić, że zawiadomienia o wszczęciu postępowań zostały wydane w dniu [...] kwietnia 2020 r., a więc po ponad 14 miesiącach od daty wpływu wniosku, zaś do dnia wyroku nie została wydana merytoryczna decyzja załatwiająca sprawę. Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, Sąd za zasadne uznał wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Przy czym Sąd wymierzając grzywnę wziął pod uwagę okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę - wskazujące na znaczny wzrost liczby spraw (w stosunku do lat ubiegłych), które w 2018 r. oraz w 2019 r. wpłynęły do tego organu, co może być konsekwencją uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Zdaniem Sądu, wskazana okoliczność mogła obiektywnie wpłynąć na sprawność postępowania w niniejszej sprawie. Wyjaśnić przy tym trzeba, że instytucja grzywny przewidziana w ww. przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Treść ww. przepisu wskazuje też na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór Sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Dopiero, gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości (por. NSA w wyroku z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ, o działaniu zarazem prewencyjnym, będzie wymierzenie temu organowi grzywny w ww. kwocie. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, na podstawie ww. przepisu. Tym bardziej, że stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem: możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200, art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę tę złożyły się wpisy od skargi w wysokości po 100 zł - uiszczone przez każdego ze skarżących oraz koszty zastępstwa procesowego udzielonego skarżącym w postępowaniu sądowym przez adwokata, w wysokości 480 zł. Sąd uznał za zasadne przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości jednokrotnej stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie. Uprawnienia wszystkich skarżących były bowiem jednego rodzaju, oparte na jednakowej podstawie faktycznej i prawnej, przy właściwości sądu uzasadnionej dla każdego z osobna, jak i dla wszystkich wspólnie. Pełnomocnik skarżących dał temu wyraz wnosząc jedną skargę, w imieniu wszystkich skarżących, która została rozpoznana jednym wyrokiem Sądu. Każdy ze skarżących reprezentuje w sprawie swój własny interes prawny, co nie zmienia faktu, że cel, który chcą osiągnąć zaskarżając bezczynność Prezesa ULC, jest dla nich wspólny (por. postanowienie NSA z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OZ 374/19).