VII SAB/Wa 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Ł.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. umarza postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego Ł.G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Ł. G. (poprzednie nazwisko G., "skarżący") jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ("Prezes ULC") w sprawie zarejestrowanej pod sygn. [...] dotyczącej naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. U. UE L 46 z 17 lutego 2004 r., "rozporządzenie"). Jak wynika z akt, pismem z 19 września 2017 r. (data wpływu do organu: 26 września 2017 r.) skarżący wniósł do Prezesa ULC skargę na nieuprawnione działanie przewoźnika – K. ("przewoźnik") – w związku z brakiem zwrotu pełnego kosztu biletu za część nieodbytej podróży 23 września 2016 r. Pismem z 12 października 2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a odrębnym pismem z tej samej daty wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień. Odpowiedź na nie wpłynęła do organu 3 listopada 2017 r. Pismem z 16 listopada 2017 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do 15 grudnia 2017 r. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak [...], Prezes ULC po rozpatrzeniu wniosku skarżącego stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika przepisów rozporządzenia. W dniu 16 lutego 2018 r. wpłynął do Prezesa ULC wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją tego organu z [...] stycznia 2018 r. Organ pismami z 24 kwietnia 2018 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, tj. do 31 lipca 2018 r., i wezwał przewoźnika do złożenia wyjaśnień na okoliczność, czy skarżący otrzymał zwrot kosztów biletów za niewykorzystane części trasy. W aktach sprawy brak dokumentów wskazujących na udzielenie odpowiedzi przez przewoźnika na ww. wezwanie. Pismem z 19 września 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji, na jakim etapie jest jego sprawa i kiedy może się spodziewać wydania decyzji. Pismem z 25 września 2018 r. organ zawiadomił strony o zebraniu całości materiału dowodowego i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2018 r. W piśmie z 14 lutego 2019 r. (wniesionym w tym też dniu do organu) skarżący zawarł ponaglenie w związku z bezczynnością Prezesa ULC w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [..] czerwca 2019 r. znak [...] Prezes ULC - po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego - uchylił swoją decyzję w zakresie braku stwierdzenia naruszenia art. 8 ust. 1 lit. a i art. 14 rozporządzenia, i w tym zakresie stwierdził naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia, ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz nałożył na przewoźnika karę pieniężną, w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy. Skarżący 24 maja 2019 r. (data stempla urzędu pocztowego) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ, żądając zobowiązania organu do rozpoznania merytorycznego przedmiotowej sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że doszło do naruszenia art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a"). Wskazał przy tym na: przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wobec przekroczenia terminu 30 dni na załatwienie sprawy zainicjowanej pismem z 19 września 2017 r. bez wskazania nowego terminu w czasie na to przewidzianym ustawowo; przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ z uwagi na przekroczenie terminu określonego w piśmie z 16 listopada 2017 r. o ponad miesiąc, bez jakichkolwiek informacji i wyjaśnień; przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu wydania decyzji z wniosku o ponownego rozpatrzenie sprawy, także bez jakichkolwiek informacji i wyjaśnień; bezczynność wobec niewydania decyzji, w sytuacji gdy upłynęło blisko 9 miesięcy od kolejnego terminu dodatkowego zakreślonego na rozpatrzenie sprawy przez organ. W odpowiedzi na skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w 2018 r. nastąpił dwukrotny wzrost wpływu skarg do tego organu, a pracownicy prowadzą średnio po 1000 spraw. Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymywaniu określonych przepisami terminów rozpatrzenia wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny zważyć trzeba, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga (wobec argumentacji w niej podniesionej) dotyczy w istocie kwalifikowanej formy opieszałości organu, tj. przewlekłego prowadzenia postępowania, w przypadku określonym w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a., (v. art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy), i jest dopuszczalna, jako że przed jej wniesieniem skarżący skierował do organu ponaglenie, które to wpłynęło do Prezesa ULC 19 lutego 2019 r. (k. 40-42 akt sądowych). Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia Sąd wyjaśnia, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O przewlekłości postępowania można więc mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma więc miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpatrzeniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Sąd dostrzega przy tym, że tak rozumiana przewlekłość koresponduje z treścią art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Kierując się powyższym, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, że organ w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi prowadził postępowanie przewlekle, a wskazana "opieszałość" tego organu w wydaniu decyzji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przed przywołaniem okoliczności, które wskazują na stan naruszenia prawa Sąd zauważa, że zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie. Jak dostrzega się w doktrynie, zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (v. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78)." Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (v. art. 36 k.p.a.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Prezes ULC nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym termin na wydanie decyzji w tym przypadku wynosił miesiąc od dnia wpływu skargi pasażera na naruszenie przez przewoźnika przepisów rozporządzenia nr 261/2004 (co nastąpiło [...] września 2017 r.). Taki też termin obowiązywał organ w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego z 16 lutego 2018 r. (data wpływu do organu) o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa jednocześnie, że decyzja kończąca sprawę, o znaku [...] została wydana [...] stycznia 2019 r.; postępowanie organu na tym etapie trwało więc 4 miesiące, zaś ostatnia czynność podjęta przez organ przed wydaniem decyzji miała miejsce 16 listopada 2017 r. i polegała na wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 15 grudnia 2017 r. (który to jednak nie został zachowany). Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trwało natomiast od 16 lutego 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. (tj. do dnia wydania decyzji). Żadna z ww. decyzji nie zapadła więc w terminie ustawowym, nadto żadna z tych decyzji nie została wydana w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pismem z 25 września 2018 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy do [...] listopada 2018 r., a decyzję o znaku [...] wydał [...] czerwca 2019 r. Co istotne, organ ten w okresie od 25 września 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. nie podjął żadnej czynności, w tym nie skierował do stron pisma informującego o przyczynie zwłoki w zakończeniu postępowania. W efekcie, organ decyzję z [...] czerwca 2019 r. wydał ze znacznym przekroczeniem terminu go obowiązującego (nie koncentrując czynności dowodowych w sprawie), a przy tym: po wniesieniu rozpoznawanej skargi, ale przed jej rozpoznaniem. Uprawniało to Sąd do oceny całości postępowania przed tym organem. Ocena przebiegu postępowania przed wydaniem decyzji z [...]stycznia 2018 r. doprowadziła zaś Sąd do stwierdzenia, że także na tym etapie organ naruszył art. 35 § 3 i 36 § 1 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że rozpoznawana skarga (nadana w dniu 24 maja 2019 r.) jest zasadna, niemniej jednak wobec wydania decyzji (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) po jej wniesieniu (co nastąpiło [...] czerwca 2019 r.) postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (po myśli art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało orzec w tym zakresie o jego umorzeniu. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie wystąpiła przewlekłość, rozumiana m.in. jako niewydanie decyzji w terminie, trwająca co najmniej od 15 grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. (wobec wydania decyzji z przekroczeniem terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a.), od 16 lutego 2018 r. do 24 kwietnia 2018 r. (wobec podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po ponad miesiącu od jego wpłynięcia), i co najmniej od 30 listopada 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. (wobec wydania decyzji po upływie blisko 7 miesięcy od dodatkowego terminu wyznaczonego na załatwienie sprawy), która to jako taka jest naganna, nadto nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny naruszenia Sąd wziął pod uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Sąd ocenił, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że okresów bierności organu w badanym postępowaniu było kilka, a ten mający miejsce bezpośrednio przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2019 r. był zaś "znaczny", kilkakrotnie przekraczający termin ustawowy przewidziany na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, nadto – o blisko 7 miesięcy termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Tego rodzaju opieszałość organu należało ocenić jako kwalifikowaną. Wprawdzie podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, dotyczące braku odpowiedniej liczby pracowników (i dużej ich rotacji) oraz znaczącej liczby wpływających spraw, wskazują na obiektywną trudność w dotrzymaniu przez organ terminów, mimo to nie powinny one prowadzić do nadmiernego wydłużania postępowania, czy inaczej: opieszałości organu kilkukrotnie przekraczającej termin ustawowy załatwienia sprawy. W tym przypadku ta bierność organu przed wydaniem decyzji z [...] czerwca 2019 r. trwała prawie półtora roku (ostatnie pismo organu o wyjaśnienia pochodzi z 24 kwietnia 2018 r., kolejna czynność - o charakterze pozornym, jako że polegała na wyznaczeniu nowego terminu, którego to nie dotrzymano - miała miejsce 25 września 2018 r., a decyzję wydano [...] czerwca 2019 r.), i musiała być oceniona surowo. Bezstronność i obiektywizm (i konieczność rozpatrywania spraw w kolejności wpływu), czy potrzeba wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (na co dodatkowo organ powołał się w odpowiedzi na skargę), nie mogą bowiem również stanowić usprawiedliwienia dla zakończenia postępowania ze zwłoką wynoszącą ponad rok, tym bardziej jeśli zważy się, że konieczne czynności dowodowe nie były w analizowanym przypadku liczne, a materiał dowodowy nie jest w efekcie obszerny. Na koniec Sąd wyjaśnia, że choć podzielił stanowisko skarżącego co do przewlekłości organu, a jednocześnie uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to jednak odstąpił od zastosowania z urzędu art. 149 § 2 p.p.s.a. Przepis ten reguluje dodatkowe środki o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uznał, że taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca; dla zwalczenia opieszałości organu i jego zdyscyplinowania nie zachodziła bowiem potrzeba sięgania po takie środki jak "grzywna" czy "suma pieniężna"; wydanie decyzji już nastąpiło, nadto – zwłoka w załatwieniu sprawy choć "znaczna", to jednak spowodowana w dużej mierze ww. czynnikiem obiektywnym jakim jest obciążenie organu sprawami, czy inaczej: znaczny wzrost liczby spraw wpływających do tego organu i pozostających do jego załatwienia. Sąd powstrzymał się więc od zastosowania ww. art. 149 § 2 p.p.s.a., kierując się m.in. tym, że już samo wskazanie na charakter rażący opieszałości organu w niniejszej sprawie, podziała na organ dyscyplinująco także w innych sprawach w zakresie dotrzymywania terminów dotyczących załatwiania spraw i obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wydania aktu (pkt I sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Ustalając wysokość kosztów i orzekając na zasadzie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł powiększone o uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.